El control real del gasto público

Numerosos ciudadanos han experimentado una ingrata sorpresa ante la reciente estafa que ha padecido la Empresa Municipal de Transportes de València. Con todo, constituye una excepción en un sector público que, diariamente, tramita miles de transferencias bancarias sin que surja tacha alguna. De hecho, la necesidad existente no es de mayores controles, -aunque en la EMT presuntamente sí se precisan-, sino de mejores herramientas y recursos para, en general, garantizar un empleo ajustado de los recursos públicos.

A riesgo de simplificar, las administraciones públicas (AAPP) españolas acogen dos acusados sesgos: son organizaciones abrumadoramente verticales y formalistas. Rasgos que no garantizan que se blinden por igual todas las facetas del gasto público que interesan a una sociedad democrática.

Las AAPP son muy exigentes, tanto hacia fuera como puertas adentro, en requisitos, informes, documentos y firmas. Algunas de estas exigencias proceden directamente de las leyes y son inevitables, aunque convendría explorar su eficacia; pero, en demasiadas ocasiones, el resto nace de la mentalidad predominante en las administraciones. Una mentalidad que, ante la duda, tiende a optar por la respuesta más conservadora que, a su vez, suele ser la más meticulosa en la adición de nuevas formalidades.

Pese a la constante elevación de las cumbres burocráticas, el procedimiento administrativo adolece de una falla básica. Lo que las leyes exigen a las AAPP es que ejecuten su gasto siguiendo principios de legalidad, eficiencia y economía. Sin embargo, únicamente la primera ha recibido una atención real en nuestras administraciones, dando lugar a un fuerte desequilibrio entre la atención prestada a la forma, -el procedimiento para gastar-, y la dedicada al fondo: cuál es la mejor vía para, con el menor coste posible, maximizar los resultados perseguidos por el gasto público.

Cuando se combina el predominio de la forma con la organización jerárquica de las AAPP, se producen hechos insólitos, incluso en el ámbito formal. Por ejemplo, que un alto cargo público, alejado por sus funciones de las rutinas internas, sea quien finalice con su firma un proceso administrativo y asuma la responsabilidad última sobre éste, ya se trate de un contrato complejo y de elevado precio o de modestos gastos en taxis. Una responsabilidad que se carga a las espaldas, aunque carezca de los elementos de juicio necesarios para contraerla. Más que de una firma consciente y conocedora de lo suscrito, se trata de un acto de fe.

En realidad, sólo unos pocos empleados públicos conocen el fondo concreto de lo que se tramita en cada caso; pero la ausencia de una asignación de responsabilidad directa y conclusiva a quien más de cerca conoce cada asunto concreto, conduce a que nos encontramos ante un irresuelto problema de información asimétrica. 

Es cierto que, entre medias, existen importantes órganos de fiscalización destinados a modular el anterior problema. Otra cosa es que lo consigan cuando, como es frecuente, la inspección formal prima sobre el contenido material del hecho fiscalizado. Difícilmente se puede solicitar de un interventor o auditor que, a partir de su formación como abogado o economista, concilie la idoneidad del pago a efectuar con el lenguaje de facturas que igual hablan de humildes bombillas que de tomografías axiales o de azulejos de calidad I.

Este ejemplo, extrapolable a otros ámbitos, pone de relieve que la inercia de más de un siglo ha eludido que complementen los órganos de fiscalización, -también los de contratación-, quienes gozan de un dominio real sobre materias que desbordan, en mucho, los límites del derecho y la contabilidad públicas. 

Por más que en algunas AAPP existan órganos de apoyo funcional, como las oficinas de control técnico de proyectos, el vacío se está ampliando a medida que las AAPP se internan en nuevos campos que abarcan desde la digitalización al análisis de propuestas de investigación científica, pasando por proyectos medioambientales y complejos estudios sociales.

Si el análisis formal del gasto público evidencia sus propias fisuras, éstas se convierten en agrestes quiebras cuando se aterriza en las dimensiones de su eficiencia y economía. En la actualidad, la AIREF en el conjunto del Estado, y las auditorías operativas de la Sindicatura de Comptes, en la Comunitat Valenciana, son aislados ejemplos de la presencia de las AAPP en este terreno. Ejemplos que, pese a su indiscutible valía, despiertan cierta melancolía cuando se aprecia el desarrollo que la evaluación del gasto público ha alcanzado en otros países. 

En conclusión, disponemos de unas AAPP que, pese a su modernización, siguen atenazadas por modelos, culturas y prácticas amplia y exitosamente superadas en países cercanos. La construcción de estructuras funcionales moderadamente jerárquicas, flexibles y ceñidas a misiones concretas, la redistribución y concreción precisa de responsabilidades, el equilibrio entre la evaluación del cómo, el para qué y el cuánto del gasto público, la implantación de contabilidades de costes, la cualificación profesional de los empleados públicos, coherente con el objeto último de su desempeño, son algunas de las piezas pendientes para que la dación de cuentas de nuestras AAPP rebase sus actuales e insuficientes límites. 

Manuel López Estornell, Doctor en Economía