El TC declara inconstitucionales las prórrogas para que los municipios paguen expropiaciones de suelo

VALÈNCIA. Malas noticias para muchos ayuntamientos valencianos. El Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucional toda la normativa del Consell en la que se recogían las sucesivas prórrogas para que los municipios de la Comunitat hagan efectivas las expropiaciones rogadas pendientes, con el consiguiente desembolso de dinero que puede suponer para las corporaciones locales.

La historia viene de largo. Para explicar el alcance del tema, vale un ejemplo a modo de resumen. Un Ayuntamiento elabora o modifica un plan urbanístico. Quiere ubicar, en suelo privado, una dotación pública, como una escuela, un hospital, una biblioteca, una zona verde, etc. Para hacerlo, la administración debe expropiar al propietario de los terrenos y pagarle una indemnización. Pero de repente surgen imprevistos, como pudiera ser la llegada de una crisis económica u otras razones que frenan los desarrollos urbanísticos, y el consistorio no ejecuta la expropiación. 

Si pasan cinco años desde la aprobación del plan –este es el requisito de tiempo que marca la normativa–, el propietario de esos terrenos puede exigir que se materialice la expropiación e iniciar para ello un expediente de justiprecio con el objetivo de determinar la cuantía de la indemnización. La administración tiene que comprar dichos terrenos, en muchas ocasiones a un precio superior al de mercado, y aunque no disponga de consignación presupuestaria y esté sujeta a la regla de gasto.

Ante tal situación y el elevado coste que podía tener para las arcas de los ayuntamientos esta regulación, el Consell decidió suspender los plazos de las expropiaciones rogadas sucesivamente. Lo hizo en cuatro leyes de Medidas Fiscales (las conocidas como leyes de Acompañamiento, sin las cuales no pueden salir adelante los Presupuestos de la Generalitat cada año): las de 2016, 2018, 2019 y 2020, todas las cuales modificaban la ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (Lotup) de 2014.

Pero un recurso contencioso interpuesto en 2019 por el abogado Luis Pérez de Guzmán derivó en que el Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana (TSJCV) planteara en 2022 una cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional, que ahora se ha pronunciado para anular toda la normativa que prorrogaba las expropiaciones rogadas: la Lotup de 2014, el decreto legislativo de 2021 –texto refundido de la norma– y cuatro leyes de Acompañamiento.

La primera suspensión de los plazos fue en la ley de Acompañamiento de 2016. Se fijaba que el tiempo para iniciar los procesos de expropiación quedaba prorrogado hasta diciembre de 2018. Ese año se postergó la fecha límite un año, y así se repitió sucesivamente hasta que la ley de Acompañamiento de 2020 (la última en la que se incluyó este asunto) estableció la prórroga hasta diciembre de 2023. Regulación que ahora se ha declarado inconstitucional.

Vulneración del derecho a la propiedad privada

La sentencia, a la que ha tenido acceso Valencia Plaza, avala muchos de los argumentos expuestos por el TSJCV y la Fiscalía General del Estado, que interesaba la estimación de la cuestión de inconstitucionalidad al entender que las prórrogas suponían "un auténtico vaciamiento del derecho de propiedad o, al menos, de una de sus principales facultades: el poder de disposición". Así, el TC considera que esa suspensión de plazos aprobada por Les Corts ha vulnerado tanto el derecho a la propiedad privada como el principio de seguridad jurídica para los propietarios de terrenos donde la administración prevé construir dotaciones públicas.

La resolución menciona la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), que reconoce que cuando una propiedad afectada por un plan de urbanismo queda sujeta tanto a un permiso de expropiación, como a una prohibición de construcción, "el derecho de propiedad se ve sustancialmente afectado, quedando en una posición precaria e inviable, que puede ser más grave en función del tiempo durante el que se prolonga dicha situación".

Según el Constitucional, las prórrogas no han respetado "el justo equilibrio entre las exigencias del interés general de la comunidad y las de la protección de los derechos fundamentales" en cuanto a la propiedad privada, ya que al propietario "se le obliga a soportar una carga excesiva al impedir" durante "un período prolongado de tiempo" su derecho a exigir que se materialicen las expropiaciones.

La resolución explica que, además de los primeros cinco años de moratoria que fijaba la Lotup de 2014, esta "se ha ido prolongando sucesivamente sin previsibilidad alguna" de forma "arbitraria y sin justificación", de manera que "los propietarios deben esperar otros siete años más para instar dicha expropiación". A lo que añade que las prórrogas han "impedido que los particulares insten las medidas de protección de su derecho de propiedad que cabe legítimamente esperar de la administración: la expropiación de sus terrenos".

"Si esta norma no hubiera vuelto a modificarse prorrogándose la suspensión del plazo hasta el 31 de diciembre de 2023, no estaría en vigor la suspensión del plazo para solicitar y tramitar la expropiación rogada, por lo que el proceso hubiera podido haber concluido, bien por desistimiento de los actores, bien por satisfacción extraprocesal", señala el TC.

Inseguridad jurídica

En cuanto a la seguridad jurídica, el Constitucional recuerda que la norma que ahora se anula suspende los plazos para solicitar la expropiación rogada, y durante este tiempo los titulares de terrenos destinados a dotaciones públicas no pueden instar a la administración para que cumpla con el deber que pesa sobre la misma de expropiar dichos terrenos. "Al despojarles de esta facultad prevista legalmente, se les aboca de nuevo a una situación de incertidumbre en la que, teniendo una expectativa de expropiación, no son expropiados por la administración. Incertidumbre que se pretende precisamente evitar con el instituto de la expropiación rogada. Se produce la paradoja de que no solo la administración no cumple con su deber de expropiar los terrenos afectados por el planeamiento urbanístico, sino que tampoco permite que los titulares de dichos terrenos puedan instarle a que lleve a cabo dicha expropiación, a la que tienen derecho ante el perjuicio patrimonial que les produce su inactividad", sostiene la sentencia.

Los magistrados inciden en que la injerencia en el ámbito garantizado por el principio de seguridad jurídica podría ser acorde con la Constitución si tuviera un fin legítimo. Pero no consideran que sea algo que se cumpla en este caso. De hecho, remarcan que el legislador no expone cuál es la finalidad que justifica esta norma y sus sucesivas prórrogas. En la normativa, señalan, "no se expresa, ni implícitamente, las razones que expliquen la finalidad de esta suspensión". Tampoco, agregan, "en las leyes que modifican esta norma y establecen sus sucesivas prórrogas, ni en sus preámbulos ni en su parte dispositiva, se explican las razones en las que se fundamenta la suspensión de plazos para solicitar y tramitar la expropiación por ministerio de la ley", salvo referencias genéricas.

A punto de acabar la última prórroga

El anterior Gobierno autonómico, dirigido por Ximo Puig, no modificó la normativa de 2014 en cuanto a esta moratoria y fue prorrogándola sucesivamente, e incluso mantuvo estos aplazamientos pese a la denuncia presentada y la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el TSJ. La última prórroga, aprobada en la Ley de Acompañamiento de 2020 estaba vigente hasta este año, por lo que el 31 de diciembre expira.

Tras las últimas elecciones y el cambio de Consell, ahora encabezado por Carlos Mazón, no se ha mostrado la intención de aprobar otra demora y, de hecho, la Ley de Acompañamiento de este año ultima su trámite parlamentario sin recoger nada sobre esta cuestión. De esta manera, con la suspensión finalizada y declarada la inconstitucionalidad de la medida, ahora los ayuntamientos valencianos están abocados a hacer frente a las expropiaciones pendientes. 

Por el momento, se desconoce el impacto financiero total de este panorama jurídico en los consistorios de toda la Comunitat Valenciana. Es complicado cuantificar cuánto dinero deberían desembolsar por las expropiaciones rogadas que no se han ejecutado hasta la fecha, dado que los precios a desembolsar por cada terreno se fijan cuando se inicia el proceso de expropiación.