Según noticias publicadas recientemente, Joan Ribó, alcalde de Valencia, ha convocado para los días 16 y 17 de febrero un encuentro sobre financiación local. Se espera que acudan a la convocatoria más de un centenar de alcaldes de poblaciones de más de 200.000 habitantes, y se espera aprovechar la ocasión para alcanzar un consenso sobre las disfunciones y retos que presenta actualmente el diseño y aplicación de los tributos locales. Conviene, pues, aprovechar el programa y contenidos de este encuentro para reflexionar sobre los distintos ámbitos en los que es posible avanzar hacia una mejor sostenibilidad financiera de las arcas municipales.
La mejora de la recaudación de los ingresos públicos constituye, en el actual escenario de obligado ajuste presupuestario, una prioridad para las entidades locales. No se trata solo de contar con unas fuentes de financiación que garanticen autonomía y suficiencia, sino también de que los derechos derivados de tales fuentes se hagan efectivos; la brecha entre las deudas liquidadas y las deudas recaudadas requiere replantearse el modelo tradicional de gestión y aplicación de los tributos locales, y asumir el papel protagonista y responsable que en ello deben tener los gobiernos locales.
Si se quiere un debate completo debe atenderse a dos dimensiones: regulación de los tributos locales y estrategias de aplicación. Necesidades y soluciones en estas dos dimensiones integran los contenidos del proceso de reflexión, máxime en un momento en el que también se avanza la apertura de un nuevo proceso de reforma del sistema de financiación autonómica, en el que debiera poder conseguirse una correcta integración de todos los niveles de gobierno.
En la presentación de este encuentro en Valencia ya se alude explícitamente a su idoneidad para reivindicar una mayor flexibilidad y eficacia en la gestión de tributos locales; en ello puede resultar muy relevante la implantación de mecanismos de gestión ya ensayados por la Administración tributaria estatal, así como la puesta en marcha efectiva de fórmulas de colaboración entre todas las Administraciones tributarias territoriales. Un momento, pues, idóneo para considerar algunas ideas que confluyen en este escenario.
En efecto, en primer lugar, la preocupación por el control en fase recaudatoria ha sido muy evidente en los últimos años en las estrategias globales de la Administración estatal. Por ello, hemos asistido, en la última década, a un auge de las actuaciones de recaudación por parte de la Agencia Tributaria, frente a sujetos distintos de los deudores principales: los responsables. La experiencia ha demostrado que un control centrado en el descubrimiento y liquidación de deudas tributarias es insuficiente si no se combina con el ejercicio de acciones para la recuperación efectiva del crédito impagado. A la inversa, la concepción tradicional de los procedimientos de recaudación no resulta suficiente: es la anticipación del control de posibles impagos a las fases previas de gestión e inspección lo que permite asegurar las deudas.
La generalización del desarrollo de la actividad empresarial a través de personas jurídicas ha supuesto la insuficiencia de una actuación recaudatoria limitada a los deudores principales (la persona jurídica) y la necesidad de modernizarla. ¿Cómo? Conociendo, utilizando y aprovechando las sucesivas modificaciones de la Ley General Tributaria, las cuales permiten la recuperación de deudas tributarias actuando frente al patrimonio de terceros que ostentan la titularidad o el control efectivo de las entidades, han incumplido los estándares de administración y/o diligencia establecidos en la normativa mercantil y tributaria, tienen algún tipo de participación en los ilícitos cometidos por las entidades jurídicas, o no han adoptado las cautelas exigibles en sus relaciones comerciales con terceros.
Las consecuencias del contexto de impagos motivado por el prolongado ciclo de crisis aún se van a arrastrar bastante tiempo en el ámbito tributario local, dada su fuerte dependencia de los ingresos vinculados a la actividad inmobiliaria. Sin embargo, las derivaciones de responsabilidad y el aseguramiento de medidas cautelares resultan todavía muy esporádicas en la gestión recaudatoria municipal, a pesar de la efectividad que vienen demostrando las Memorias publicadas por la Agencia Tributaria. El resultado es una baja eficacia recaudatoria de la Administración local, más confiada a la recaudación voluntaria que a la ejecutiva. Asimismo, se echa en falta una estrategia general del control, integrando las fases de liquidación y recaudación. Los motivos de esta falta de uso de estas técnicas recaudatorias son múltiples y exceden los límites de este espacio.
Puestos a proponer, sintéticamente, cuestiones para el debate propuesto por Joan Ribó, desde nuestra posición sugerimos la necesidad de concentrar las demandas y las estrategias de actuación teniendo en cuenta tres problemas confluyentes. En primer lugar, la mayor parte de los preceptos de la LGT están pensados para las relaciones entre los obligados tributarios y la Administración tributaria estatal, por lo que necesitan ser adaptados o, al menos, interpretados debidamente para su aplicación en el ámbito autonómico y local.
En segundo lugar, los municipios desconocen, en particular y en su gran mayoría, la existencia de estos mecanismos recaudatorios, que ni siquiera aparecen incorporados muchas veces a su Ordenanza fiscal general, por lo que conviene revisarlas y proponer los cambios oportunos.
Finalmente, en tercer lugar, la Administración tributaria estatal dispone de la información relevante que permite la localización de bienes y la identificación de responsables, pero falta por depurar la efectividad de los mecanismos de intercambio de dicha información con las Administraciones tributarias autonómicas y locales, y su aplicación en la modernización de la gestión recaudatoria; en este sentido, conviene aprovechar la apertura de los procesos de reforma de la financiación territorial, considerada en un conjunto que integre tanto la financiación autonómica como la local, demandando que se implemente de modo efectivo un circuito completo de información.
A su vez, en este proceso no puede ni debe olvidarse la ventaja que presenta la existencia, ya en distintas CCAA, de entes públicos con diversas denominaciones (Agencias Tributarias, Servicios, Institutos, etc) cuya organización, estructura orgánica y competencias resulta especialmente idónea para establecer medidas de modernización en las líneas apuntadas, dado que en muchos casos se les atribuye la actuación integrada en tres ámbitos (tributos propios y cedidos de las CCAA, y tributos locales) y la suscripción de convenios de colaboración y coordinación. Este sistema integrado de funciones resulta especialmente apto para el diseño de planes y estrategias de control y modernización.
Modernizar la recaudación tributaria de los entes locales resulta una exigencia lógica para vertebrar la política fiscal en España. Mantener una asimetría en la eficacia de la recuperación de deuda en los distintos niveles de gobierno acaba generando una distorsión de los sistemas de financiación territorial, que finalmente se traslada, de un modo u otro, a las cuentas públicas estatales. Parece, pues, el momento de superar una concepción de los debates sobre financiación de los distintos niveles de gobierno desarrollados en compartimentos excesivamente estancos, sin atender a las ventajas que supone la implantación de experiencias ya ensayadas con éxito en otros niveles de gobierno, y sin avanzar hacia el establecimiento de sinergias reales basadas en los principios de lealtad institucional y cooperación.
Sean, pues, bienvenidas todas las convocatorias que permitan recoger las demandas políticas e integrarlas con soluciones técnicas. Necesidades y soluciones como lema y contenido.
Ana María Juan Lozano es profesora titular de Derecho Financiero y Tributario en la Universitat de València, y catedrática acreditada
Jesús Rodríguez Márquez es profesor titular de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad de Vigo, y director de Práctica Tributaria F & J Martín abogados
El alcalde de Valencia, Joan Ribó. Foto: EVA MÁÑEZ
