¿Ha bajado realmente el gasto público en España?

Hace varias semanas tuve un pequeño debate con algunos colegas sobre la evolución del gasto público en España desde la crisis. Mi tesis era que el gasto público (entendido por la suma de todos los gastos de consumo, inversión y transferencias realizados por el Estado) no se había reducido realmente respecto al PIB, o al menos, no tanto como cabría pensar si se atiende a la percepción que ha quedado en los ciudadanos. En ese momento no contaba con los datos y no pude apoyar con demasiada exactitud mi afirmación, ante la reacción contraria (casi mayoritariamente) del resto del panel de contertulios. 

La afirmación no era un salto en el vacío. Una de las primeras cosas que cualquier estudiante de macroeconomía aprende es el papel que juegan los estabilizadores automáticos durante el ciclo económico. Para entender lo que son, pensemos en lo que ocurre cuando se produce un ciclo expansivo: al aumentar la renta, se recaudan más impuestos, tanto directos (sobre de renta de las personas físicas y de sociedades) como indirectos, al haber mayor consumo. Además, dado que hay menos desempleo, se reducen las transferencias en forma de prestaciones de desempleo y otras ayudas sociales. Ello genera tendencia al superávit fiscal o, al menos, reducciones del déficit. En las recesiones ocurre lo contrario, con la menor actividad económica se recaudan menos impuestos y se hace necesario aumentar las transferencias por desempleo, generándose déficits públicos. Las transferencias y los impuestos son los estabilizadores automáticos, ya que estabilizan (suavizan) las fases del ciclo sin que se produzca ningún cambio en la política económica, simplemente por los efectos automáticos que los aumentos o reducciones de la actividad económica ocasionan. Es, por tanto, imprescindible distinguir entre el déficit total y el estructural (una vez eliminados los efectos cíclicos), pues sólo este último, refleja las medidas fiscales de carácter discrecional llevadas a cabo por un gobierno.

A pesar de que alrededor de 2007 el gasto público respecto al PIB era bastante elevado, su nivel no sólo se ha mantenido tras los ajustes realizados, sino que es sustancialmente más alto en 2016, en gran medida porque los estabilizadores automáticos han jugado su papel durante la crisis. También es cierto que en el período 2007-2014 el PIB español se redujo, pero justamente alrededor de 2014-15 hemos vuelto al nivel previo a la crisis. Pues bien, el gasto público respecto al PIB fue del 38.9% en 2007, mientras que en 2014 alcanzó un 44.5% del PIB. Sin embargo, no nos podemos quedar en este análisis simplista, conviene analizar las partidas y la evolución comparada con la Unión Europea. 

Dos trabajos, basados en los datos proporcionados por Eurostat son útiles para completar el análisis. Juan Viñas, en Cinco Días, publicó un resumen en marzo de 2016 y José Ignacio Conde-Ruiz, Manuel Díaz, Carmen Marín y Juan Rubio-Ramírez elaboraron un documento de trabajo de Fedea también en 2016, donde estudian la evolución del gasto público español durante la crisis. 

La primera tabla resume, en su mitad superior, la situación actual de España comparada con los demás países europeos. Podemos ver que el tamaño del sector público español es semejante al alemán o al británico, cuatro puntos por debajo de la media europea. Gastamos más que la media en seguridad y ocio y cultura, menos que la media en defensa, educación, sanidad y servicios sociales, y nos situamos en la media en medioambiente, asuntos económicos y servicios generales de las Administraciones Públicas (lo cual incluye el FLA). Con la excepción de esta última partida, que aumentó desde que se creara dicho fondo de liquidez, antes y después de la crisis hemos mantenido nuestra posición relativa en la mayoría de las diversas partidas de gasto comparados con otros países. Sí que es cierto que ha aumentado más que en otros países el gasto en  pensiones, desempleo y el pago por intereses, el primero debido al envejecimiento de la población y los dos últimos por los efectos de la crisis.   

Pero lo que resulta más llamativo es la comparación de lo ocurrido en España con el resto de la UE en lo que Conde-Ruiz et al. (2016) denominan las dos fases de la crisis. Entre 2007 y 2009 no sólo en España sino en todos los países de nuestro entorno, se respondió a la crisis con políticas fiscales expansivas, aumentando el gasto público para evitar que la crisis financiera (y la falta de acceso a la financiación) detuviera de golpe la actividad económica. El aumento del gasto entre 2007 y 2009 fue de 73.000 millones de euros. Pero en 2010, cuando se percibió que la crisis financiera había mutado en una  crisis de deuda soberana de consecuencias potencialmente letales para la supervivencia de la Unión Monetaria Europea, se inició una fase de consolidación o de ajuste y los diversos gobiernos procedieron a reducir el gasto público para evitar que se hiciera insostenible. En general (gráfico 1 y gráfico 2), el perfil de gasto público en España siguió en paralelo al de otros países, salvo el episodio anómalo de 2011 en España, cuando en el último año del gobierno de Rodríguez-Zapatero el déficit llegó a un 11% del PIB y la prima de riesgo se disparó. En ambos gráficos se puede observar el pico de la serie en 2011 que fue compensado con los ajustes en los presupuestos de 2012 y 2013, hasta recuperar la senda del resto de países socios. 

No obstante, aún con todo, los ajustes no han sido tan dramáticos como se han percibido por la opinión pública. Si observamos la tabla 2 y el gráfico 3, entre 2007 y 2009 el gasto aumentó algo más en España que en la media de la UE, por el Plan E y las devoluciones de impuestos (un 6.9% frente a un 5.4% en la UE-28 y un 5.6% en la UE-15) pero después se redujo a un ritmo bastante por debajo de la media. De hecho, entre 2009 y 2014 la caída del gasto total ha sido de tan sólo un 1.3% y de un 2.5% si añadimos 2015, mientras que en la media de la UE-15 ha sido del 2.9% hasta 2015 y en Alemania, por ejemplo, el ajuste fue mayor, de un 3.7% del PIB. Por partidas, son los intereses de la deuda y las pensiones las que más han aumentado, mientras que en sanidad o educación los ajustes son muy semejantes a la media. 

Otra forma de confirmar todos los datos anteriores es que, si el ajuste hubiese sido tan duro como se cuenta, habríamos cumplido los objetivos de déficit, máxime con una economía por tres años consecutivos creciendo muy por encima de la media de nuestros socios. Si esto no ha sido así es porque se han incumplido los objetivos de forma sistemática, parcialmente por parte del gobierno central y de manera significativa en algunas comunidades autónomas. Quizá haya sido lo correcto y probablemente se haya hecho de forma consciente, a pesar de las advertencias de la Comisión Europea y hasta de la Autoridad Fiscal Independiente (que hoy en día sigue avisando). O quizá no. El tiempo lo dirá.