Nos encontramos por tercer año consecutivo sin Presupuestos Generales del Estado aprobados en fecha y plazo. No estaba previsto que así fuera, al menos hace poco más de cien días, cuando los presupuestos de 2018 se aprobaron en el Congreso de Diputados y el presidente Rajoy pensaba que también había conseguido cerrar los del año siguiente. La posterior moción de censura y la retirada del apoyo del PNV frustraron no sólo los presupuestos del año que viene, sino la propia legislatura del PP.
El nuevo gobierno del presidente Sánchez y los múltiples equilibrios que debe realizar para mantenerse en él, han llevado a diseñar unos presupuestos para 2019 con un aumento muy sustancial del gasto público. Pero el margen de maniobra de un país de la Eurozona está limitado no sólo por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, sino también por la conocida como “regla del gasto”, derivada del Tratado que fue preciso firmar en 2012 para evitar la suspensión de pagos de nuestro país. Pero, ¿qué es la regla de gasto y qué implica?
Respecto a los últimos acontecimientos, la semana pasada la mesa del Congreso rechazó la tramitación por el trámite de urgencia y lectura única de una ley que modificase la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria (LOEP). Pero, ¿qué es la LOEP y por qué cambiarla? La LOEP desarrolla el artículo 135 de la Constitución, el mismo que fue modificado por acuerdo del PP y PSOE en 2011. Dicho cambio se realizó para adaptarse a la normativa europea y, en concreto, para garantizar la aplicación del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria.
El (nuevo) artículo 135 de la Constitución requería una ley orgánica para fijar el “déficit estructural máximo” permitido a las administraciones central y autonómicas, en términos del PIB, esto es, la regla de gasto. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal o AIReF, publicó en 2015 un documento explicativo de su cálculo y funcionamiento, resumido en el cuadro adjunto. En realidad, la LOEP habla de tres reglas fiscales de obligado cumplimiento: estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto. La regla de gasto trata de garantizar la sostenibilidad futura de las finanzas públicas, de forma que, a medio plazo, el crecimiento del gasto esté limitado por la capacidad para financiarlo con ingresos de carácter permanente.
La regla de gasto se define en el artículo 12 de la LOEP de manera que “la variación del gasto computable de la Administración Central, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo de la economía española”. En concreto, en 2017 se fijó la tasa de referencia para 2018 del 2,4% del PIB, elevándose al 2,7% en 2019 y 2,8% en 2020. En 2018 la cifra era algo superior a 111.000 millones de euros.
Desde el punto de vista del procedimiento, el artículo 15 establece que, una vez producido el acuerdo sobre la regla de gasto (así como las otras dos reglas fiscales antes mencionadas) en Consejo de Ministros, éste se debe remitir a las Cortes Generales (junto con las recomendaciones realizadas en el Semestre Europeo para la economía española y con el informe del Ministerio de Economía). Tanto el Congreso como el Senado deben pronunciarse sobre los objetivos y, en el caso de que una de las dos cámaras lo rechacen, el gobierno cuenta con un mes adicional para hacer una nueva propuesta.
La modificación de la LOEP propuesta por el gobierno pretende modificar este último artículo, de manera que la regla de gasto no pase por el Senado (donde el PP tiene mayoría absoluta y sería rechazada). Para ello es necesario otra ley orgánica y, de nuevo, debe pasar por las dos cámaras y volver al Congreso, donde precisa mayoría absoluta.
Sin embargo, todo es más complicado de lo que pueda parecer a primera vista. Como menciona la catedrática de Derecho Constitucional Teresa Freixes en un reciente artículo, si se quiere excluir al Senado del trámite de una ley orgánica como la LOEP, se debe modificar también el artículo 90 de la Constitución, donde se establece que las leyes, tanto ordinarias como orgánicas, deben tramitarse primero en el Congreso y luego en el Senado.
La regla de gasto no es un capricho, sino una herramienta preventiva, para evitar que las finanzas públicas se hagan insostenibles, al acumularse déficit públicos, deuda pública e intereses de ésta última. La AIReF lo muestra haciendo simulaciones que permiten ver que España tendría unos 20 puntos menos de deuda pública respecto al PIB de haberse aplicado la regla de gasto antes de la crisis (en concreto, entre 2006 y 2011), cuando el gasto público aumentó muy por encima del crecimiento medio del PIB de la economía española. La simulación puede verse en los gráficos 1 y 2.
Por todo ello, situar el aumento del gasto público por encima de la regla de gasto supondría incumplir una ley orgánica, el artículo 135 de la Constitución y un tratado internacional. A no ser que se encuentren formas permanentes y sostenibles de mantenerlo. En concreto, la LOEP requiere una reforma de la fiscalidad que, con mayor recaudación impositiva, compense el citado aumento. De ahí que, de forma paralela a la supresión del trámite del Senado, el gobierno esté buscando, básicamente a través de cambios en el IRPF (como suprimir las deducciones por planes de pensiones), esa fuente permanente. No creo que la eliminación de una deducción o los posibles 400 millones de euros que se podrían recaudar de los “ricos” que declaran más de 120.000 euros al año pueda considerarse una reforma en los términos de la LOEP, por lo que, de facto, podríamos estar saltándonos la regla de gasto.
Esto podría tener consecuencias legales, políticas y económicas a medio plazo, no olvidemos que detrás de la regla de gasto está el cumplimiento de las condiciones que pactamos para mantenernos en la Eurozona y recibir la liquidez del BCE.