El Consejo Europeo y el futuro de Europa

El acuerdo del Consejo Europeo del pasado 21 de julio ha sido calificado, de manera casi unánime, como histórico. Y, la verdad es que esa reunión del Consejo Europeo tuvo mucho de excepcional: el contexto en el que se produjo, la forma en cómo se produjo y, desde luego, los acuerdos adoptados y cómo se llegó a ellos. Pero, sobre todo, yo destacaría los aspectos simbólicos que coinciden en esta reunión del Consejo Europeo y las consecuencias que de los mismos cabría esperar.

Vayamos por partes. La reunión del Consejo Europeo se produjo en el contexto de la pandemia de la covid-19. Europa, como, en realidad, todo el resto del mundo, afronta una crisis de dimensiones escatológicas, con un número de muertos que supera con mucho el de los habidos en los conflictos bélicos de los últimos siglos, y con una recesión económica que supera también los datos de hundimiento de las crisis económicas más graves habidas desde la pasada centuria. (La Comisión Europea calcula que caída del PIB este año podría ser de hasta el 16 %). Y lo peor es que esta crisis no ha tocado aún fondo, y las dimensiones sanitarias, sociales y económicas de la misma, cuando parecía que se atenuaban, vuelven a tomar impulso y no paran de crecer. La Unión Europea (UE) no podía permanecer impasible ante esta gravísima situación ni podía, siquiera, tratar de abordarla con los instrumentos habituales, diseñados para una gobernanza económica y política en términos de normalidad. Esta anómala situación hizo, además, que el Consejo Europeo dejase de reunirse de manera presencial a partir del 10 de marzo y que, desde entonces, sus reuniones tuviesen lugar sólo por videoconferencia. La reunión del Consejo Europeo del 17 al 21 de julio fue, pues, la primera en la que los jefes de Estado y los primeros ministros de los gobiernos de la UE Gobierno volvían a verse en persona. Aunque difícilmente podría aplicarse aquí el dicho común de que volvían a verse las caras, por cuanto fue obligatorio el uso de mascarilla protectora para todos ellos.

Por otra parte, el Consejo Europeo fue el más largo de la historia de la UE, después del Consejo Europeo de Niza, de 7, 8 y 9 de diciembre de 2000, que, tras duras discusiones y un grave enfrentamiento entre Francia y Alemania, dio a luz al Tratado que lleva el nombre de esa ciudad. El Consejo Europeo, previsto inicialmente para día y medio (17 y 18 de julio), como es habitual, se extendió, en realidad, a lo largo de cinco días: desde la tarde del día 17, a la mañana (¡las cinco y media de la mañana!) del día 21 de julio. Y, en este caso, y esto es también extraordinario, la larguísima duración no fue debida a un enfrentamiento entre los grandes, Francia, Alemania, o el Reino Unido, como en el pasado, sino más bien, al enfrentamiento entre un reducido número de Estados pequeños –Países Bajos, Suecia, Dinamarca, Finlandia y Austria–, los denominados “Estados frugales”, y todos los demás. Los “frugales” no sólo se opusieron a Francia y Alemania, que encabezaban a la mayoría, sino también a las propuestas que venían avaladas por la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el propio Presidente del Consejo Europeo, Charles Michel.

Pues, efectivamente, en el Consejo Europeo del 17-21 de julio se enfrentaron dos visiones de la realidad y de cómo afrontar la grave crisis. Y, a pesar de las percepciones un tanto simplistas que se han dado del conflicto, no había en ello una confrontación ideológica derecha-izquierda, dado que en los gobiernos de los “Estados frugales” se sientan partidos de derecha, de centro, de izquierda y verdes (Países Bajos está gobernado por una coalición liberal-cristiano demócrata; Dinamarca tiene un gobierno homogéneo socialista; Suecia tiene un gobierno de coalición socialista-verde; Finlandia tiene un gobierno de coalición socialista-liberal; y Austria tiene un gobierno de coalición cristiano demócrata-verdes), al igual que ocurre en los gobiernos de los otros veintidós Estados miembros de la UE. De hecho, no creo que pueda acusarse de falta de preocupación social a los gobiernos predominantemente socialistas de Dinamarca, Suecia, o Finlandia, como, en realidad, tampoco a ninguno de los otros gobiernos de la UE. Lo que hubo, pues, fue un duro enfrentamiento entre dos visiones tradicionales sobre como afrontar la crisis: o bien desde la austeridad –la “frugalidad”–, controlando muy bien el gasto y la finalidad del uso de los fondos públicos, para poder salir de la crisis de una manera económicamente equilibrada; o bien desde la expansión del gasto, tratando de cubrir el mayor número de agujeros posibles producidos por la crisis y de hacerlo de manera suficiente, para reducir los costes económicos y sociales, en la idea de que el aumento de la deuda puede ser compensado en el futuro con otras medidas de carácter fiscal. De hecho, en realidad, hay un poco de cada una de estas dos visiones en las propuestas que se han hecho para afrontar la crisis, y podría decirse que la gran diferencia se encontraba –se encuentra– más en la cuantía económica de las medidas a adoptar, que en la filosofía que subyace a las mismas.

Así, por ejemplo, los “Estados frugales” apoyaron el paquete de 540 mil millones de euros diseñado inicialmente por el Eurogrupo, el 9 de abril, y luego aprobado y aumentado por el Consejo Europeo, el 23 de abril, para atender las exigencias más graves e inmediatas de la pandemia, hasta fin de año y la aprobación del plan de recuperación económica y el nuevo marco financiero plurianual 2021-2027. Es lo que se dio en llamar “redes de seguridad”, para proteger a los trabajadores, las empresas y los Estados, fundamentalmente en lo que hace al gasto sanitario. Ello se articuló entonces a través del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), el Fondo de Garantía del Banco Europeo de Inversiones y el mecanismo para mitigar los riesgos de desempleo en casos de emergencia, más conocido por sus iniciales en inglés, SURE. Y cuando Francia y Alemania, el 18 de mayo, presentaron su plan de Fondo para la Recuperación de 500 mil millones de euros financiado a través de créditos conseguidos por la propia UE en el mercado de capitales, los entonces cuatro “Estados frugales”, Austria, Dinamarca, los Países Bajos y Suecia (Finlandia se añadiría más tarde al grupo), contestaron inmediatamente –el 23 de mayo– con su propio plan. Los “frugales” también propusieron entonces crear un Fondo de Emergencia, complementario a los presupuestos ordinarios, y aumentar provisionalmente la cuantía de éstos, dando créditos temporales en condiciones beneficiosas a los Estados necesitados, pero sin acudir al mercado de capitales de manera colectiva y, por tanto, rechazando de plano la mutualización de la deuda. Y ello, porque –en su visión– la grave crisis afectaba ya a la situación financiera de todos los Estados –a ellos también– y, por lo tanto, la mutualización de la deuda a nivel europeo no haría sino aumentar la presión fiscal de todos.

Así se llega al Consejo Europeo del 17-21 de julio. En el medio, la Comisión Europea que, hasta ese momento, había adoptado sólo medidas sectoriales, en el marco estrecho de sus propias competencias, estimulada por la iniciativa franco-alemana, decidió presentar un plan global de recuperación mucho más ambicioso. El plan de la Comisión se componía de dos elementos sustantivos: por un lado, un aumento de las previsiones presupuestarias para el siguiente ejercicio presupuestario plurianual (Marco Financiero Plurianual 2021-2027), que propuso que fuese de 1.100 billones de euros, y, por otro lado, crear un fondo extraordinario, temporal (para el período 2021 y 2023) y complementario, para la recuperación económica, que denominó “Next Generation EU”, de 750 mil millones de euros (véase la tabla). En total, pues, el plan de la Comisión tenía un montante de 1.850 billones de euros. El fondo de recuperación “Next Generation EU” se financiaría a través de préstamos conseguidos por la Comisión en los mercados financieros, a un interés seguramente muy bajo, debido a la solidez de la calificación crediticia de la UE. Estos créditos deberían ser reembolsados, con cargo a los presupuestos de la UE, no antes de 2028 ni después de 2058. Para ello, se proponía también aumentar los recursos propios de la UE, elevándolos al límite del 2 % de la renta nacional bruta de la UE, y creando nuevos impuestos, tales como cargas sobre el uso de plásticos no reciclados, un impuesto sobre las actividades de las grandes empresas, un impuesto digital, o un impuesto sobre emisiones de carbono.

La propuesta de la Comisión, que rompía el tradicional tabú de la mutualización de la deuda, recibió, como era de esperar, el rechazo frontal de los “Estados frugales”. El Presidente del Consejo Europeo presentó entonces su propio plan, poco antes de la reunión del Consejo Europeo, el 10 de julio. El plan de Michel reducía el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 a 1.074 billones de euros, si bien mantenía los 750 mil millones de euros del fondo de recuperación. Finalmente, tras la larga, dura y –en los términos del presidente Sánchez– “extenuante” negociación, se llegó a un acuerdo en la madrugada del día 21 de julio. El acuerdo se logró sobre la base de reducir el montante global del plan en cerca de 26 mil millones de euros, pasándose de los 1.850 billones que proponía la Comisión, a 1.824 billones. Sin embargo, en el plan del Consejo Europeo se mantienen los 750 mil millones de euros del plan complementario de recuperación “Next Generation EU” (véase la tabla). Lo que sí hace el Consejo Europeo, sin embargo, es reubicar el destino de algunas cantidades, y así, si bien las cifras totales se reducen –en lo que se refiere al Marco Financiero Plurianual–, se aumentan considerablemente –y esto ha pasado desapercibido– en lo que se refiere al capítulo 2 del presupuesto, “Cohesión, resiliencia y valores” (que incluye, entre otras partidas, el Fondo de Cohesión y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional), que pasa de los 984,5 mil millones previstos por la Comisión, a los 1.099,7 billones de euros aprobado por el Consejo Europeo. En fin, además de la reducción global de las cifras mencionada, quizá sea lo más significativo el cambio introducido en las cantidades del fondo de recuperación “Next Generation EU” destinadas a préstamos y a subvenciones. Así, mientras que la Comisión destinaba a subvenciones 500 mil millones de euros (66,7%), y sólo 250 mil millones a préstamos (33,3%), el Consejo Europeo, atendiendo a una de las reclamaciones principales de los “Estados frugales”, divide estas partidas en dos partes prácticamente iguales, destinando a subvenciones 390 mil millones de euros (52%), y a préstamos 360 mil millones (48%). Préstamos que los Estados habrán de ir reembolsando de manera periódica, hasta llegar al fin del plazo, fijado en el 31 de diciembre de 2058.

En conjunto, pues, el montante total de las previsiones financieras de la UE, tanto para paliar de manera inmediata los efectos de la pandemia –las denominadas “redes de seguridad”– (540 mil millones de euros), como para incentivar la recuperación económica –“Next Generation EU”– (750 mil millones de euros), como para el marco financiero –presupuestario– plurianual (1.074,3 billones de euros), es de 2.364,3 billones de euros. Las cifras son verdaderamente mareantes. Muchos piensan, sin embargo, que son insuficientes, al menos en esta o en aquella partida. Y seguro que tienen razón. Sin embargo, en términos generales, no creo que nadie pueda acusar a la UE de tacañería, ni siquiera a los “Estados frugales”. De hecho, a pesar de la retirada del Reino Unido, que ha supuesto una reducción de cerca del 15% de los ingresos presupuestarios de la UE, el actual Marco Financiero Plurianual (1.074 billones de euros) supera en 114,3 billones al que se había previsto –con el Reino Unido dentro– para el período 2014-2020 (960 billones de euros). Así pues, todos han hecho –hemos hecho– un extraordinario esfuerzo de solidaridad y de compromiso con la Unión, con sus valores y objetivos a largo plazo, y, desde luego, con los Estados más duramente afectados por la pandemia y la crisis económica a ella asociada.

El acuerdo del Consejo Europeo es un buen punto de partida. Un verdadero ejemplo –para nosotros mismos y para el mundo– de lo que se puede conseguir con el acuerdo, con el consenso, con la comprensión de las visiones distintas y las necesidades de los otros, y con la capacidad de superar, con visión solidaria y generosa, nuestro propio individualismo, sin caer en la mezquindad que, por ejemplo, presidió la recuperación de la crisis económica y financiera de 2009-2012. Sé que no se ha conseguido todo lo que muchos deseábamos y ha habido que hacer algunas renuncias. Sin embargo, es una sólida base sobre la que cimentar la necesaria reconstrucción política y económica de la UE, sobre todo, tras la salida del Reino Unido. Es la base que necesitábamos para reiniciar el futuro de Europa.

Antonio Bar Cendón es catedrático de Derecho Constitucional y catedrático Jean Monnet 'ad personam'. Universitat de València