El plan de recuperación y la cogobernanza

La orientación que la Administración General del Estado aplique a la ejecución del Plan Europeo de Recuperación, Transformación y Resiliencia pondrá a prueba lo que entiende por cogobernanza y su concepción del federalismo práctico. De este Plan se ha exaltado su relevancia, tanto por su cuantía como por la oportunidad que ofrece de impulsar iniciativas que nos aproximen al carril de la economía europea más dinámica. Constituye, por lo tanto, un instrumento de gran potencia para calibrar el modelo de cooperación con las comunidades autónomas (CCAA) que la Administración General del Estado (AGE) persigue establecer a partir de ahora, tras la experiencia en marcha promovida por la covid. 

No cabe ocultar que el punto de partida es débil. Los mecanismos de interrelación entre ambas administraciones se cimentan demasiado sobre las cimas políticas, sus fobias y filias. Resulta necesario, claro está, que los máximos representantes de las CCAA y del gobierno central o que los altos cargos públicos con responsabilidades sectoriales se encuentren con regularidad; pero la construcción federalista requiere que también el tejido administrativo, autonómico y central, confeccione una urdimbre mutua, leal y neutral ante los colores políticos que programe, lubrifique, concretice y aplique los medios que requieren de un trabajo conjunto entre varias administraciones.

Que nos encontremos todavía lejos del umbral federal es consecuencia, asimismo, del distanciamiento cognitivo que existe entre los funcionarios de las administraciones central y autonómicas. Se ha actuado bajo la premisa de que éstos, como personal de unas administraciones subsidiarias y más cercanas al territorio, no necesitaban de unas exigencias formativas profundas. Sin embargo, esta visión se encuentra absolutamente desfasada; de hecho, en el marco del Plan de Recuperación se han impreso en mayúscula objetivos que exigen nuevos marcos de conocimiento. Difícil será la gestión de proyectos innovadores e incluso disruptivos si la masa gris disponible se encuentra sesgada hacia lo que era habitual en el pasado y apenas confraterniza con las tecnologías, modelos organizativos y complejidad de las políticas actuales. Por el contrario, la Administración General del Estado, desligada de la gestión de lo rutinario en muchas materias y obligada a situarse en las nuevas fronteras del saber que impulsa la Unión Europea, ha reaccionado con mayor intensidad a la necesidad de que, al menos parte de su personal, se pusiera las pilas. 

Las diferencias entre ambas administraciones han tenido, a su vez, consecuencias relevantes. La profesionalización de la planificación, la apertura a la evaluación, la inclusión de la prospección como herramienta de apoyo, el seguimiento de la organización, procedimientos y tecnologías de las administraciones de otros países, la gestión eficiente de la cooperación pública y público-privada, la disponibilidad de centros internos de estudios e investigación y la gestión avanzada de los recursos humanos, son algunos de los resortes que diferencian a la central de las administraciones autonómicas, con desigual pero frecuente ventaja para aquélla. Aun sin ser las únicas, tales circunstancias contribuyen a que los altos funcionarios de la administración central encuentren lugar para tics de superioridad y de prejuicios sobre las Comunidades Autónomas, contempladas como un revoltillo de desconocimiento, individualismo e ineficacia; sorprendentemente, olvidan que también forma parte de los deberes de la AGE contribuir al fortalecimiento funcional de todas las administraciones públicas. 

Ello no obsta para que, en el momento presente, las administraciones autonómicas sean las primeras interesadas en abandonar su parsimonia. Ésta se localiza en la inhibición ante el surgimiento de nuevas profesiones, la rutinización de quienes ya ocupan un puesto funcionarial, los estrechos recursos destinados a la formación interna, una gestión del personal que no acaba de superar su adhesión a los hitos administrativos, la despreocupación por el conocimiento de idiomas extranjeros, y la ausencia de un franco diálogo con los sindicatos que salte de lo corriente a lo estructural. Puntos para ello no faltan: un modelo para la adecuación del sector público a las necesidades sociales y económicas de cada momento, la consecución de una productividad creciente, la responsabilización individual del empleado público y el reconocimiento de su trabajo e iniciativa, la persecución de objetivos concretos y evaluables, una flexibilidad coherente con el carácter público de los recursos gestionados y una nueva carrera administrativa que contemple todo lo anterior.

Bajo las presentes condiciones, ¿resulta realista iniciar la construcción de esa malla que vincule de abajo-arriba a las administraciones general y autonómica, aprovechando el Plan de Recuperación como ensayo a gran escala? El gobierno central emite, por el momento, señales contradictorias sobre su receptividad. De una parte, ha asignado a las CCAA una elevada cantidad de fondos vinculados a aquel plan, que se recibirán como transferencias. De otra, ha elaborado el primer plan español (España puede) sin que se haya desarrollado un proceso de interlocución real con las CCAA pese a que algunas, como la valenciana, han elaborado propuestas propias. Tampoco el cambio de las reglas de juego que afectan a la legislación sobre contratos, subvenciones y presupuestos se ha materializado tras un intercambio de reflexiones compartidas. Junto a lo anterior, se subraya que existirá condicionalidad en la gestión de los recursos europeos por las CCAA y que así se contemplará en los Convenios Marco que la AGE tiene previsto plantear.

Ante el posible estrechamiento del foco colaborativo que se desprende de lo anterior, y aun siendo conscientes de las limitaciones arriba reconocidas, merece recordarse que en las CCAA no todo es, en absoluto, un páramo de empleados públicos a la búsqueda de un maestro omnisciente que irradia su luz suprema desde el centro peninsular. En las CCAA existen carencias, pero también gente que destaca por su capacidad profesional y su mérito como empleado público. Por ello, no merecería prosperar la pasividad y el conformismo ante la opción de que el personal de las CCAA sea mano de obra en lugar de fuente de creatividad del futuro Plan. El conocimiento interno quizás no sea globalmente el más deseable en las CCAA pero, cuando no lo es, puede apoyarse en el existente en las universidades y en los centros autonómicos de investigación y tecnología. En España el conocimiento se encuentra territorialmente distribuido, aunque haya quien se resista a aceptarlo. Por lo tanto, si bien resulta posible que no se teja una malla de alta densidad en una primera etapa, sí existe la posibilidad de trenzar, como mínimo, una primera red de pensamiento común entre áreas concretas de la AGE y las CCAA.

Que ésta se establezca es bueno para evitar que los anteriores convenios se conviertan, en la práctica, en contratos de adhesión para las CCAA. Es bueno, asimismo, para que los cambios estructurales vinculados al Plan de Recuperación tengan presente que, junto a los retos compartidos, existen cambios que son necesarios y propios de cada CCAA. Por ejemplo, en la Comunitat Valenciana, el aprovechamiento del agua, la reconversión varietal, la concentración de las explotaciones agrarias, la creación de plataformas digitales para el pequeño comercio y otras pymes de servicios, la desestacionalización turística, la rehabilitación de hoteles y apartamentos para elevar su calidad, la atracción de autónomos digitales de otros países y del resto de España, la protección ante las catástrofes naturales, la fertilización cruzada de los sectores valencianos del diseño, la internacionalización de las empresas de servicios no turísticos, la contemplación de nuevas infraestructuras investigadoras y tecnológicas surgidas de alianzas entre empresas e instituciones, el crecimiento empresarial o un modelo valenciano de vivienda sostenible. 

No todo tiene que ser high-tech para que se produzcan cambios paradigmáticos en diferentes sectores económicos. No, en particular, cuando el espacio de tiempo para la ejecución del Plan es tan corto. No, cuando muchas empresas necesitan salir a flote y respirar antes de plantearse el acceso a las últimas fronteras tecnológicas. La Comunitat Valenciana no es Baviera.