La solución europea a la incertidumbre presupuestaria

Durante la última cumbre informal del Consejo Europeo, celebrada el pasado 23 de febrero, uno de los temas más importantes de la agenda fue establecer las prioridades presupuestarias europeas para los próximos años. El proceso presupuestario europeo tiene características propias que lo hacen interesante simplemente por comparación con el actual impasse en el que nos encontramos en España.

De lo que ahora se está hablando en las más altas instancias europeas es del nuevo Marco Financiero Plurianual (MFP en adelante), que abarcará el período 2021-2027. El presupuesto europeo es muy diferente del de los países miembros, pero también de los presupuestos de funcionamiento típicos de las instituciones internacionales. En primer lugar, el presupuesto europeo apenas supone el 1% del PIB del área, cuando la mayoría de los presupuestos públicos en nuestro entorno se encuentran entre el 40 y el 50% del PIB. En segundo lugar, no puede tener déficit, sino que debe mantener siempre un saldo equilibrado. Además, sus ingresos proceden, en una parte cada vez más pequeña, de los llamados “recursos propios”, esto es, de la recaudación por aranceles y otras políticas comunitarias, y cada vez en una mayor proporción de las aportaciones de los países miembros. Finalmente, los gastos de funcionamiento apenas suponen un 5% del total, mientras que el resto del gasto se dedica a políticas europeas. El propio proceso presupuestario es también diferente. Como resultaba muy costoso discutir cada año el presupuesto del año siguiente (ya que requiere de unanimidad para su aprobación), se acabó implantando el sistema del MFP, incorporado a la legislación europea desde el Tratado de Lisboa en 2009. En la UE se establecen los límites anuales al presupuesto por períodos de, al menos, 5 años (actualmente son 7), a propuesta de la Comisión, con el voto por unanimidad del Consejo Europeo y la aprobación del Parlamento Europeo (por mayoría). Cada año se determina el gasto comprometido y los pagos a realizar, pero no se pasa por todo el proceso completo.  

El Brexit y la respuesta de los 27 en forma de Libro Blanco sobre el futuro de la UE han abierto un debate sobre cuál es la dirección hacia la que va a avanzar el área, lo cual tiene una plasmación directa en el presupuesto del próximo período (2021-27). Como el MFP se debe decidir por unanimidad, es necesario comenzar el proceso ya, puesto que los cambios pueden llegar a ser sustanciales dependiendo de la opción escogida. Lo que se ha pactado en el último Consejo Europeo ha sido, para empezar, un calendario, con el fin de tener una propuesta antes de las elecciones europeas de 2019; además, se ha decidido aumentar los fondos destinados a la política de defensa y seguridad así como al programa Erasmus +.

Aunque el presupuesto europeo pueda parecer relativamente pequeño, los fondos del actual MFP 2014-2020 ascienden a 1.1 billones de euros, es decir, aproximadamente el PIB español de un año (puede verse su reparto en el Gráfico 1). Con pagos anuales de unos 150.000 millones de euros a repartir entre los países miembros, nos jugamos mucho. Asimismo, en esta ocasión hay que hacer frente a diversos retos. En un reciente informe publicado por el Deutsche Bank se discuten ampliamente. De forma sucinta, el primero de ellos sería el Brexit, la salida de la segunda potencia económica (sólo superada por Alemania) de la UE. Su aportación, que asciende a unos 10.000 millones de euros anuales, dejará un agujero importante en las finanzas europeas. Es de esperar tanto un recorte de los gastos como un aumento de la contribución de todos los países. En segundo lugar, se han producido importantes cambios geopolíticos que requieren recursos adicionales (otros 10.000 millones) destinados a inmigración, seguridad y defensa. A ello se une el necesario mantenimiento de la competitividad de la UE, lo que supone continuar invirtiendo e innovando en un contexto de cambio tecnológico, globalización y problemas de sostenibilidad medioambiental. En tercer lugar, la reforma institucional tanto de la UE como de la Eurozona requieren nuevas líneas presupuestarias, como los programas destinados a apoyar las reformas estructurales, la protección de la inversión (ante las recesiones) y la ayuda a la convergencia. El cuarto reto que se apunta es la posible exigencia de condicionalidad en el presupuesto comunitario. Ésta se ha planteado ante la falta de cumplimiento de algunos países (Polonia y Hungría, fundamentalmente) de los estándares judiciales europeos. La propuesta, defendida por Alemania, Suecia y Holanda, sería que el acceso a los fondos europeos se condicionaría al cumplimiento de la ley o a la realización de reformas estructurales y el seguimiento de las recomendaciones de la Comisión Europea. A esto se han opuesto, lógicamente, la mayor parte de los países del este de Europa.

Por tanto, en poco más de un año sería deseable haber llegado a diversas decisiones sobre el presupuesto europeo. Lo primero, su tamaño, si se está dispuesto a subirlo hasta el 1.2 o incluso el 1.3% del PIB europeo. Una vez decidido esto, cómo gastarlo. Actualmente (Gráfico 2) se dedica un 73% a la política agrícola y a la de cohesión (o política regional), ¿debería continuar siendo así? ¿Hasta qué punto aportan verdadero “valor añadido europeo”? Se está estudiando la eficiencia y la verdadera existencia de subsidiariedad en el gasto. La tercera cuestión, directamente relacionada, es su financiación. En la actualidad el 80% lo ponen directamente los países, bien sea en forma de IVA o con pagos directos. Se está planteando buscar nuevos ingresos propios, como el señoreaje del BCE, un impuesto europeo a las empresas o los derechos de emisión medioambiental. También se va a decidir si es conveniente mantener el MFP en 7 años, bajarlo a 5 (para que coincida con las elecciones al parlamento europeo) o subir a 10 años (dos períodos de 5 con una revisión intermedia). Por último, pero no menos importante, quedará decidir el reparto de la aportación británica entre los restantes 27.

Volviendo al principio, hace tiempo que pienso si no sería conveniente que en España hiciéramos el mismo esfuerzo que se plantea cada siete años con el presupuesto europeo (hasta me conformaría con que fuera cada cinco). Discutir claramente las opciones y realizar programaciones plurianuales, aprobadas por mayoría reforzada en el Congreso. Ello concentraría la discusión en un tiempo delimitado y después se irían realizando ajustes menores año a año. Se evitaría la parálisis y reduciría la tensión con el resto de administraciones del Estado. Los pactos serían más estables y no sujetos al oportunismo cambiante de los períodos electorales y la coyuntura. Por pedir que no quede.