La reforma administrativa: ¿un sueño imposible?

Cada legislatura tiene sus afanes; pero existe uno que se reitera cada cuatro años en la Comunitat Valenciana: la reforma de su administración. Un propósito que emana tras el estreno del correspondiente gobierno, con apoyos sociales externos, generalmente vinculados a procesos administrativos que apuntan a la burocracia como origen de retrasos y costes.

En paralelo a la reforma administrativa como objeto de deseo, en nuestro tiempo ha florecido la realización de muy diversos ejercicios de spending review, que es la forma fina de denominar la evaluación de las políticas públicas con el propósito de enjuiciar su grado de acierto. Una evaluación, -rara avis todavía en nuestra Comunitat-, que se supone portadora de diagnósticos sobre la coherencia entre el o los objetivos de las políticas públicas, -llámense educación, sanidad, infraestructuras, empleo o cualquier otra-, los recursos destinados a tales fines y los  resultados obtenidos.

Que la reforma administrativa no avance al ritmo que cabría esperar y que tampoco prospere la evaluación responde a razones compartidas. En primer lugar, de ambas suele desprenderse la necesidad de cambios en la organización administrativa. Sin entrar en el coste político asociado al cambio, ¿qué enfoque debe seguirse? ¿El marcado por la tradición funcionarial weberiana o el defendido por la escuela gerencialista, cercano a la creencia de que el sector público admite una plena o, como mínimo, elevada identificación con los métodos propios del sector privado?

Llegados a este punto conviene tener muy presente que, más allá de los prejuicios ideológicos, la asimilación de lo privado por las administraciones públicas (AAPP) se enfrenta a potentes límites. Las AAPP obedecen a valores y principios que el sector privado no se encuentra obligado a seguir o a adoptar con la misma amplitud. De las AAPP se espera que sean imparciales, escrupulosas cumplidoras de las leyes, practicantes de la igualdad de oportunidades, ejemplares en la aplicación del mérito y la capacidad en el reclutamiento y determinación de la carrera profesional de sus empleados, favorecedoras de la lucha contra el cambio climático en sus prácticas energéticas e infraestructurales, canales para el progreso de la equidad económica, protectoras de la libre competencia empresarial, aliviadoras de los sesgos discriminatorios sociales y tecnológicos, adalides de la innovación… entre  otras desiderata identificadas con las preferencias ciudadanas.

Ante las contradicciones entre lo público y lo privado, inherentes a la anterior disparidad de obligaciones y conductas, ¿puede decirse que la reforma administrativa constituye una idea romántica y que la evaluación de las políticas públicas únicamente abre una ventana a la levitación? En absoluto: existe un amplio espacio, si bien condicionado por las preferencias propias de una sociedad democrática; preferencias que conllevan un coste asociado a procesos y procedimientos de mayor complejidad. Dos breves ejemplos: no es lo mismo contratar a un empleado tras una simple entrevista que hacerlo tras la convocatoria de una oposición; no es lo mismo recurrir al constructor ‘de toda la vida’ que contratar de forma competitiva y objetiva, asegurando la presencia de diversas empresas en un plano de igualdad. Lo que los economistas llaman costes de transacción resultan ser muy superiores en las AAPP.

 Admitido que no todo puede ser eficiencia pura, sino aproximaciones a ésta, conviene tener presente de entrada que, tras las quejas por la lentitud de las AAPP y su abundante exigencia de papeles, existen algunas leyes generales que comprometen a todas las AAPP aunque su origen se sitúe en la administración del Estado (AGE). Una AGE que presume de omnisciencia pese a que ya no dispone de capilares en importantes competencias transferidas a las comunidades autónomas. 

En general, a la AGE le puede fallar la especialización en materias muy sensibles para los ciudadanos, la relación de proximidad al territorio y, en ocasiones, a la realidad interna de organismos públicos que, como los dedicados a la investigación, chocan con los moldes homogeneizadores. Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales merecerían ser, en muchos de los anteriores casos, algo más que silenciosas observadoras de las reformas de la legislación general que, por ejemplo, ordena el procedimiento administrativo, la regulación de las subvenciones o la fiscalidad.  Algo a lo que también deberían prestar atención las organizaciones de la sociedad civil para ajustar la diana de sus propuestas y críticas.

Junto a la participación de las administraciones territoriales, la segunda de las respuestas a ciertos problemas se sitúa en el campo del empleado público. El funcionario suele ser el responsable  del origen e interpretación de la letra pequeña que acompaña la implantación de las políticas públicas. Que el funcionario se cubra las espaldas ante eventuales responsabilidades o que racanee su implicación en la óptima gestión de lo público no debería formar parte de los reproches que se le dirigen. Para evitarlos necesita acreditar, sistemáticamente, voluntad de servicio, ingeniería administrativa, sentido común y evitar la confusión entre simplificación del proceso administrativo y la simple digitalización de su contenido sin revisar el por qué de éste. A continuación, tendría que acostumbrarse a definir accesos diferenciados a las AAPP según tipología de ciudadanos y empresas. La edad, formación, localización, nivel de renta, y tamaño en las empresas, forman parte de los sesgos que distancian las capacidades de acceso a las prestaciones y servicios públicos.

Finalmente, conviene recalcar que los objetivos de reforma no tienen por qué concretarse en la elaboración de pesados informes o, siguiendo el modelo gerencial, en un powerpoint de rutilantes colores, procedente de la poderosa industria consultora: a medida que se encuentren disponibles, algunos análisis de evaluación podrían constituir una herramienta complementaria; en particular, cuando participan quienes están en la onda de la información y la práctica, incluyendo a los empleados públicos situados a pie de ventanilla y a los usuarios. Tampoco hay que abarcar el universo entero: una prioridad concreta, tomada en serio, puede ser suficiente. ¿Cuál? Sugiero la vivienda social como madrina de esta legislatura. Tiene todos los ingredientes para el diseño de un buen ejercicio de análisis y reforma: implica a todas las AAPP, afecta a un objetivo material y formalmente complejo y expresa una intensa demanda pública con irradiaciones hacia otras políticas concatenadas, como las de juventud y natalidad.