Martínez-Sicluna: "La directiva europea no obligaba al Gobierno a establecer una tasa de basuras"

VALÈNCIA. Pagar unos 40 euros por la recogida de basuras o acercarse a los 200. Que el recibo se calcule según el valor catastral de la vivienda, el consumo de agua o el número de residentes. La tasa de residuos ha dejado diferencias entre municipios que no siempre resultan fáciles de explicar y ha llevado a los ayuntamientos de distinto signo político a cuestionar una normativa que les obliga a cubrir el coste íntegro del servicio sin establecer criterios homogéneos para calcular cuánto debe pagar cada familia. "El balance es forzosamente negativo", sintetiza Luis Martínez-Sicluna (Madrid, 1963), secretario general de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).

Martínez-Sicluna ha ocupado distintos cargos en los ministerios de Presidencia y de Trabajo y Seguridad Social, en el Ayuntamiento de Madrid y en el Gobierno autonómico de Isabel Díaz Ayuso, donde fue viceconsejero de Familia, Juventud y Política Social. El 'número 2' de la FEMP, que asumió el cargo en septiembre de 2023, atiende a Valencia Plaza en el marco del VI Congreso Nacional de Agentes Tutores y Tutoras, celebrado los días 15 y 16 de octubre en el Palau de la Música de València.

En esta entrevista, Martínez-Sicluna aborda el conflicto generado por la tasa de residuos y reclama una reforma de la financiación municipal para que los ayuntamientos puedan responder a las necesidades actuales con recursos suficientes. También defiende que puedan disponer de sus remanentes para promover vivienda asequible y denuncia que las administraciones locales asumen nuevas competencias sin la financiación necesaria.

– Estos días se celebra en València el Congreso Nacional de Agentes Tutores y Tutoras. Para quien no conozca esta figura, ¿qué hace exactamente un agente tutor?

– Los agentes tutores y tutoras son policías locales que, a través de una formación específica, realizan actividades de protección de la infancia y la adolescencia para construir entornos seguros frente a los riesgos a los que se enfrentan los menores. Si hay algo que los diferencia del resto de policías locales es el carácter preventivo de su actuación. Trabajan en los centros escolares, en la calle y en otros ámbitos para evitar que las situaciones de riesgo lleguen a producirse y ocasionen emergencias o daños a la infancia y la adolescencia. 

– El Congreso aborda problemas como el consumo de vapeadores o las bebidas energéticas. ¿Qué situaciones preocupan más a los agentes tutores y qué necesidades detectan entre los menores?

– La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) creó la figura del agente tutor en 2012, mediante un convenio con la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, a través del cual se puso en marcha el programa Agente Tutor. Sus líneas de función son muy diversas, pero todas están relacionadas con la infancia y la adolescencia. Incluyen la prevención del absentismo escolar y las cuestiones relacionadas con la seguridad ciudadana, entre ellas la violencia entre menores, las bandas y el radicalismo. También trabajan en la prevención del consumo de drogas y el alcohol, así como en la sensibilización sobre el uso inadecuado de las nuevas tecnologías. Otra de sus áreas de actuación es la prevención del acoso escolar y el ciberacoso. Como todos sabemos, las nuevas tecnologías generan riesgos que, cuando se utilizan de forma inadecuada, pueden causar daños a niños, niñas y adolescentes.

– ¿Cómo desarrollan su trabajo? ¿De qué manera entran en contacto con los adolescentes?

– Cuando un ayuntamiento quiere incorporarse al programa Agente Tutor, lo solicita a la FEMP mediante un acuerdo plenario. Una vez que se adhiere al programa, la FEMP le facilita toda la documentación necesaria y ofrece formación específica a los policías locales que voluntariamente quieran ejercer como agentes tutores. Esta formación se desarrolla anualmente e incluye módulos básicos y avanzados, formación para mandos y talleres preventivos con charlas. Cerca de mil agentes tutores han pasado ya por esta formación. Una vez implantado el programa, son los propios centros escolares los que se ponen en contacto con los agentes tutores del municipio. Una cuestión importante es que estos profesionales trabajan de forma coordinada con la comunidad educativa: los equipos directivos, el profesorado y las familias. Se implican en la comunidad escolar porque es esencial que se ganen también la confianza de los niños, las niñas y los adolescentes que acuden al centro.

– ¿Qué resultados están obteniendo?

– La Asociación Nacional de Agentes Tutores (ANAT) elabora anualmente un balance de actividad. El último del que disponemos corresponde al curso 2022-2023. En ese momento, unos 300 ayuntamientos contaban con agentes tutores, aunque no todos estaban adheridos al programa de la FEMP, pese a que sí lo estaba la mayoría. Según esa memoria, durante ese periodo las actuaciones de los agentes tutores tuvieron impacto en unos 250.000 niños, niñas y adolescentes. Una de las materias en las que más se incide es el absentismo escolar: se detectaron cerca de 700 casos. También se registraron unos 250 casos de acoso. Además, cerca de 71.000 niños, niñas y adolescentes participaron durante ese curso en las charlas preventivas que los agentes tutores y tutoras imparten en los centros escolares. Son cifras relevantes, pero esta figura todavía tiene una gran capacidad de desarrollo.

"Hay que pasar de un concepto de seguridad basado en la vigilancia a otro centrado en la prevención y la protección"

Creemos que es el enfoque adecuado para responder a los nuevos retos a los que se enfrentan los menores: pasar de un concepto de seguridad basado en la vigilancia y la autoridad a otro centrado en la prevención y, sobre todo, en la protección. Por eso, desde la FEMP, en el marco del convenio con la Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas, vamos a intentar extender el programa para que cada vez haya más ayuntamientos adheridos y más agentes tutores y tutoras desarrollando esta labor en los municipios de nuestro país.

– ¿Y en la Comunitat Valenciana?

– No puedo aportar datos específicos porque no dispongo de ellos, pero sí puedo decir con toda seguridad que la Comunitat Valenciana, junto con las Illes Balears, es una de las dos comunidades autónomas donde la figura del agente tutor y tutora tiene una mayor implantación. En este desarrollo es muy importante la colaboración que mantenemos con la ANAT en la Comunitat Valenciana y con la propia Generalitat. Precisamente, el conseller de Emergencias e Interior, Juan Carlos Valderrama, ha intervenido en la inauguración de este sexto congreso y ha anunciado una medida importante. Estamos trabajando en un convenio con la Generalitat para que la Comunitat Valenciana sea la primera autonomía en integrar el plan formativo del programa Agente Tutor, desarrollado por la FEMP, en su escuela de policías locales.

– Otra cuestión relacionada con la gestión municipal y que ha generado muchos quebraderos de cabeza a los ayuntamientos es la tasa de residuos. ¿Qué balance hace la FEMP de su primer año de aplicación?

– El balance tiene que ser forzosamente negativo. La FEMP ya se posicionó en el mandato anterior en contra de la regulación de la tasa de residuos que establece la Ley de Economía Circular de 2022. Considerábamos, en primer lugar, que no respetaba la autonomía municipal, porque no se había tenido en cuenta ni consultado previamente a los ayuntamientos. En segundo lugar, entendíamos que era una regulación insuficiente: imponía una obligación a los municipios, pero no proporcionaba a los alcaldes los elementos imprescindibles para establecer la tasa mediante una ordenanza fiscal. Es la única tasa municipal obligatoria. Las demás tasas contempladas en la Ley de Haciendas Locales son voluntarias, es decir, los ayuntamientos pueden decidir si las establecen o no. En este caso, sin embargo, la ley obliga a aprobarla y, además, deja importantes cuestiones sin concretar. Los alcaldes han tenido que aprobar sus ordenanzas fiscales atendiendo a criterios muy diversos. Algunos han establecido la tasa en función del valor catastral de los inmuebles; otros, del consumo de agua.

"Se ha situado a los alcaldes en una situación de inseguridad jurídica"

Todos han intentado ajustarse al principio de que quien contamina paga, que es al que responde la directiva europea que transpone la ley. Pero esa directiva no imponía necesariamente el establecimiento de una tasa como única vía para aplicar ese principio. Ofrecía otras posibilidades que el Gobierno de España finalmente no adoptó. Por todo ello, el balance es muy negativo. Se ha situado a los alcaldes en una situación de inseguridad jurídica y estamos viendo cómo cada vez más resoluciones judiciales anulan tasas municipales. Esto genera una gran complejidad técnica y de gestión y supone imponer un tributo a los ciudadanos en unas condiciones que no son las adecuadas.

– ¿Qué cambios propone la FEMP para evitar esas diferencias entre municipios y dar más seguridad jurídica a los ayuntamientos?

– La FEMP tomó conciencia de este problema hace tiempo. De hecho, en octubre de 2024, su Junta de Gobierno aprobó por unanimidad una declaración institucional en la que estaban representadas las distintas fuerzas políticas que la integran, entre ellas el Partido Popular, el Partido Socialista, Esquerra Republicana, Junts y Podemos. En ella solicitábamos una reforma urgente de la Ley de Economía Circular y que el Gobierno se sentara con los ayuntamientos para estudiar cuál era la mejor solución para avanzar en los objetivos de economía circular que persiguen tanto la directiva como la ley. Todo el mundo comparte la necesidad de aumentar el reciclaje. España, como Estado miembro de la Unión Europea, está obligada a incrementar los porcentajes de tratamiento de residuos. Pero establecer obligatoriamente una tasa sin incluir en la ley los elementos necesarios para regularla nos ha situado en la peor situación. La directiva contemplaba otras posibilidades. Se trata de que el Gobierno vuelva a sentarse con los ayuntamientos y estudiemos entre todos cómo avanzar en los objetivos de reciclaje y tratamiento de residuos sin imponer un gravamen innecesario a los ciudadanos.

– ¿Cree que hay voluntad por parte del Gobierno para estudiar esa reforma?

– Lamentablemente, hasta ahora, la declaración institucional no ha tenido ningún efecto. La presidenta de la FEMP se la entregó en mano al presidente del Gobierno en una reunión que mantuvieron en noviembre de 2024, preparatoria de la Conferencia de Presidentes. Sin embargo, por parte del Ministerio para la Transición Ecológica no hemos recibido ninguna llamada para abordar esta cuestión y examinar posibles soluciones.

– ¿Qué margen tiene un ayuntamiento para contener el recibo sin incumplir la ley?

– Ninguno. La tasa es obligatoria y, además, debe cubrir la totalidad del coste del servicio. Antes de la Ley 7/2022, ya había ayuntamientos que habían establecido una tasa de basura, pero existían dos diferencias fundamentales. La primera es que se trataba de una decisión voluntaria del alcalde, que conoce mejor que nadie la realidad de su municipio. Algunos consideraban que debían establecerla, mientras que otros entendían que podían cubrir el coste de la recogida, el transporte y el tratamiento de residuos con los ingresos del impuesto sobre bienes inmuebles (IBI). La segunda diferencia es que, cuando existía una tasa, esta podía cubrir solo una parte del coste del servicio. El resto podía financiarse con el IBI. Por ejemplo, un ayuntamiento podía cubrir mediante la tasa el 50% del coste de la recogida, el transporte y el tratamiento, y financiar el resto con otros ingresos municipales.

"Algunas resoluciones declaran nulas las tasas por la inseguridad jurídica que existe a la hora de establecerlas"

Con la nueva ley, la tasa debe cubrir el 100% del coste. Por eso, incluso en los municipios que ya contaban con ella, ha sido necesario incrementarla. Las opciones de los alcaldes son, por tanto, nulas: tienen que cumplir la ley y establecer una tasa que cubra la totalidad del coste del servicio. Y deben hacerlo sin que la norma proporcione suficiente claridad sobre los elementos que han de tenerse en cuenta para calcularla. De ahí que unos ayuntamientos hayan recurrido al valor catastral, otros al consumo de agua y otros a distintos indicadores. Ahora habrá que ver qué determinan los juzgados y tribunales cuando se recurran esas ordenanzas. Lamentablemente, estamos conociendo resoluciones que declaran nulas algunas tasas, fundamentalmente por la inseguridad jurídica que existe a la hora de establecerlas.

– El valor catastral o el consumo del agua son alguno de los indicadores que utilizan los ayuntamientos para aplicar la tasa. ¿Sirven para explicar las diferencias entre municipios, donde una familia puede pagar unos 40 euros y otra, en una localidad distinta, acercarse a los 200?

– Ese es otro problema añadido que ha generado la ley: la falta de igualdad. Como no establece parámetros homogéneos, cada alcalde adopta el criterio que considera más adecuado para cumplir el principio de que "quien contamina paga". Además, el coste de la recogida, el transporte y el tratamiento de los residuos puede variar de un municipio a otro. Por eso puede ocurrir que familias muy similares paguen más en una localidad que en otra. Lo esencial sería avanzar en el conocimiento y la concreción del volumen de residuos que genera cada familia o contribuyente.Sin embargo, los sistemas de recogida en España todavía no están, salvo excepciones, tecnológicamente preparados para determinar con precisión cuántos residuos genera cada contribuyente.

– Entonces, ¿hasta qué punto se está aplicando realmente el principio de que "quien contamina paga"?

– Eso lo tienen que determinar los juzgados y tribunales. Tendrán que valorar si criterios como el valor catastral, el consumo de agua o el número de residentes en un domicilio son acordes con ese principio. 

– Más allá de la tasa, ¿qué responsabilidad deberían asumir el Estado y las comunidades autónomas para financiar las infraestructuras de tratamiento y facilitar la gestión de los municipios?

– La economía circular exige una serie de infraestructuras a escala nacional. Desde la FEMP estamos comprometidos con avanzar hacia ese modelo, pero necesitamos planificación y coordinación entre las distintas administraciones. Un ejemplo es el textil. La recogida selectiva de estos residuos ya es obligatoria por ley, pero todavía no se ha aprobado el real decreto que debe regularla. Esto está impidiendo, entre otras cuestiones, que se pueda crear el sistema colectivo de responsabilidad ampliada del productor (SCRAP), en el que se agrupan los fabricantes para organizar y financiar la gestión de los residuos de sus productos, conforme al principio de que sean ellos quienes asuman esos costes. Además, las entidades con las que hemos hablado sobre esta cuestión echan en falta grandes infraestructuras para el tratamiento textil en España. No hay suficientes. Antes existía una salida hacia otros países para la ropa usada, pero ese flujo se ha reducido por factores geoestratégicos. Sin las infraestructuras necesarias, será complicado disponer de capacidad suficiente para tratar esos residuos dentro de nuestro país. Por tanto, hay que trabajar coordinadamente entre la Administración General del Estado, que es nuestro interlocutor ante la Unión Europea y la encargada de trasladar y aplicar sus objetivos; las comunidades autónomas y los ayuntamientos, que desempeñan un papel esencial. Sin embargo, entendemos que ese trabajo de coordinación y planificación todavía no se ha producido.

– ¿Y esa coordinación puede llegar a producirse?

– Necesariamente tiene que producirse. La economía circular es imprescindible para construir una sociedad sostenible. No podemos renunciar a avanzar hacia una sociedad más sostenible y resiliente. La FEMP está comprometida con ese objetivo. Lo que necesitamos es voluntad política para trabajar entre todos los niveles administrativos y también con la sociedad, los productores y los distintos agentes implicados en la economía circular, de manera que podamos avanzar conjuntamente.

– Ha señalado que la tasa de basuras deriva de una directiva europea, pero que esta no obligaba a establecerla. ¿Qué otras alternativas contemplaba?

– La directiva no imponía esa obligatoriedad y planteaba otras posibles medidas, como incentivar la recogida selectiva mediante reducciones fiscales, entre otras opciones. Finalmente, la Administración General del Estado adoptó legítimamente la decisión de establecer una tasa. Pero lo que la FEMP puso de manifiesto desde el primer momento fue la falta de diálogo con los ayuntamientos, que eran quienes tenían que aprobar las ordenanzas fiscales. Si hubiera habido una mayor interlocución antes de aprobar la ley, los municipios habrían podido trasladar los inconvenientes técnicos que veíamos a la hora de establecer la tasa y, probablemente, habríamos podido trabajar en una regulación que ofreciera más seguridad jurídica.

– La tasa de residuos es un ejemplo más de las dificultades que afrontan los ayuntamientos cuando tienen que prestar servicios con una financiación limitada. ¿Hasta qué punto asumen competencias que no les corresponden?

– Los ayuntamientos funcionan actualmente con un sistema de financiación local que data de 2002.  Por eso, otra de las reclamaciones unánimes de la Junta de Gobierno de la FEMP es la reforma urgente de este sistema, que debía abordarse de forma simultánea a la del modelo de financiación autonómica. Hemos visto que en esta legislatura eso no se ha producido. El Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó en su última reunión, a instancias del Gobierno, una reforma del sistema de financiación autonómica, pero todavía no se ha sentado con la FEMP, como representante del ámbito local, para abordar las directrices del imprescindible nuevo sistema de financiación municipal, pese a que lo hemos reclamado insistentemente.

– ¿Por qué es imprescindible?

– Porque los ayuntamientos disponen de unos recursos conforme a un sistema diseñado en 2002, mientras que los servicios que reclaman los ciudadanos han cambiado. Cuando los alcaldes piden más recursos, no los piden para ellos, sino para prestar mejores servicios. Existe una disfunción entre los recursos disponibles y las necesidades que deben atender en todos los ámbitos. Pongo como ejemplo los municipios turísticos. La Ley de Haciendas Locales define esta categoría en función del número de viviendas de segunda residencia, pero es un concepto totalmente desactualizado. No tiene en cuenta, por ejemplo, las pernoctaciones en establecimientos hoteleros. Benidorm tendrá un determinado número de segundas residencias, pero también registra un volumen muy importante de pernoctaciones a lo largo del año. Esos turistas generan ingresos, fundamentalmente a través del IVA, que revierten en el Estado y las comunidades autónomas, pero no directamente en los ayuntamientos en la misma medida. También están las competencias impropias.

"Seguimos prestando servicios con un modelo de financiación local prácticamente del siglo XX"

Cada vez vemos más leyes que atribuyen nuevas responsabilidades a los ayuntamientos sin dotarlos de la financiación necesaria para asumirlas. La Ley de Bienestar Animal, por ejemplo, atribuye a los municipios el control de las colonias felinas. Es un problema muy importante en muchos municipios pequeños, donde la esterilización de estos animales puede suponer decenas de miles de euros que los ayuntamientos no tienen. La ley les asigna esa responsabilidad sin proporcionarles financiación. Vamos a iniciar 2027 y seguimos prestando servicios con un modelo de financiación local prácticamente del siglo XX. Lo adecuado sería repartir los ingresos públicos entre el Estado, las comunidades autónomas y los ayuntamientos de forma simultánea, atendiendo a las responsabilidades que asume cada administración. Es como una tarta: lo lógico es repartirla teniendo en cuenta las necesidades de todos, no distribuirla primero entre el Estado y las comunidades y dejar después a los ayuntamientos lo que sobra. Eso supone un grave quebranto para el ámbito local.

– ¿Qué cambios concretos necesita el modelo de financiación municipal?

– Hay muchos, pero uno esencial es que los ayuntamientos puedan disponer de sus propios recursos con mayor libertad. Actualmente están sometidos a la regla de gasto, que limita cuánto pueden gastar cada año en función del gasto del ejercicio anterior. Esto provoca que muchos ayuntamientos no puedan gastar todos los ingresos que recaudan. Aunque tengan más recursos, la regla de gasto les impide incrementar su presupuesto por encima de determinados límites. Eso restringe su capacidad para mejorar los servicios públicos y genera un efecto indeseable. El ámbito local ha hecho sus deberes desde la crisis financiera de 2007 y 2008, con una política de ajuste importante. Por eso, los ayuntamientos tienen  una deuda financiera muy reducida en comparación con la del conjunto de las administraciones públicas. La deuda municipal ronda los 20.000 millones de euros, frente a los aproximadamente 1,6 billones del conjunto del sector público. Al tener una deuda reducida y no poder gastar todos los recursos que van acumulando, los ayuntamientos mantienen actualmente unos 50.000 millones de euros en los bancos. Además, el remanente de tesorería para gastos generales, una magnitud técnica que permite conocer los recursos acumulados por las entidades locales, ronda los 24.000 millones de euros. Lo que estamos reclamando al Gobierno es que permita destinar esos recursos a la vivienda, que es una de las principales necesidades de los ciudadanos. Los ayuntamientos tienen suelo urbano, proyectos y fondos. Lo lógico es que puedan utilizar esos recursos para promover vivienda asequible. Hasta 2026, el Gobierno solo ha permitido hacerlo de forma muy limitada.

– Esa flexibilización de la regla de gasto la reclamaron los municipios afectados por la Dana del 29 de octubre de 2024 para poder utilizar sus remanentes en proyectos de reconstrucción, pero la petición no se atendió. 

– Efectivamente, los ayuntamientos afectados por la Dana también han reclamado esa flexibilización, y desde la FEMP los hemos apoyado y seguimos apoyándolos. Sin embargo, vemos cierta insensibilidad por parte del Gobierno hacia los problemas de los municipios, que no están siendo escuchados. Estas reglas financieras aplicadas específicamente a los ayuntamientos producen un efecto indeseable incluso en situaciones límite, como la reconstrucción a la que están llamados los municipios afectados por la riada de octubre de 2024.

– ¿Hacen falta, por tanto, más mecanismos de cooperación entre los ayuntamientos y el Estado?

– Existe un órgano previsto en la ley para ello: la Comisión Nacional de Administración Local, que es el espacio de diálogo entre la Administración General del Estado y los ayuntamientos, representados a través de la FEMP. Es un órgano regulado legalmente que debe reunirse de forma ordinaria cada seis meses. Sin embargo, en esta legislatura solo se ha reunido una vez con carácter ordinario, y lo hizo después de que la presidenta de la Federación acudiera a los tribunales para reclamar esa reunión. Para entender su importancia, todas las normas que aprueba la Administración General del Estado y que afectan a los ayuntamientos deberían tratarse en esa comisión. Entre otras cosas, para garantizar que, cuando se imponen nuevas obligaciones a los municipios, también se prevean los recursos necesarios para cumplirlas. Estamos viendo que esto no sucede. Falta diálogo. Desde la FEMP, sin distinción de colores políticos, queremos que se retome una interlocución que, lamentablemente, no ha sido tan fructífera como nos habría gustado en esta legislatura. Necesitamos hablar con el Estado para resolver los problemas de los ayuntamientos.