Los datos publicados estos días por Valencia Plaza obligan a contemplar el problema de la vivienda desde una perspectiva que quizá no ha recibido suficiente atención. Casi un tercio de la superficie urbana de la Comunitat Valenciana figura sin edificar. Y, si ponemos el foco en València, hablamos de cerca de 5.000 parcelas y más de cinco millones de metros cuadrados de suelo urbano todavía vacante.
Son cifras que llaman la atención, sobre todo en un momento en el que la dificultad de acceso a la vivienda se ha convertido en uno de los principales problemas sociales de nuestras ciudades.
Conviene, sin embargo, empezar haciendo una precisión importante: que un terreno aparezca catastralmente como suelo urbano sin edificar no significa que pueda construirse mañana sobre él un edificio de viviendas. No todos esos terrenos tienen uso residencial, no todos reúnen la condición de solar, algunos están incluidos en actuaciones urbanísticas todavía pendientes de desarrollo y otros pueden encontrarse afectados por circunstancias jurídicas, económicas o técnicas que dificultan o incluso impiden su edificación. Por tanto, sería simplista dividir esos millones de metros cuadrados entre el tamaño medio de una vivienda y concluir que ahí está la solución al problema habitacional valenciano.
Pero sería igualmente equivocado extraer de esa necesaria cautela la conclusión contraria: que esos datos carecen de importancia. Porque una vez descontados los terrenos que no pueden edificarse, los que no tienen uso residencial, los que están pendientes de urbanización y aquellos cuya situación justifica razonablemente que todavía permanezcan vacíos, continúa existiendo una cuestión que merece ser abordada: ¿qué estamos haciendo con los solares que sí están en condiciones de ser edificados, se encuentran en zonas donde existe demanda y llevan años sin desarrollar? Esta pregunta resulta obligada porque nuestro ordenamiento urbanístico no contempla el derecho de propiedad del suelo urbano como un derecho ilimitado a mantener indefinidamente un solar vacío.
La legislación urbanística establece desde hace años el denominado deber de edificar. Dicho de una manera sencilla: quien es propietario de un solar tiene derecho a construirlo conforme al planeamiento, pero también tiene, en determinadas circunstancias y dentro de determinados plazos, la obligación de hacerlo. No estamos, por tanto, ante una idea novedosa ni ante una medida extraordinaria que haya que incorporar a nuestro ordenamiento para hacer frente a la actual crisis de vivienda. Los instrumentos ya existen.
La legislación urbanística valenciana permite, además, a los ayuntamientos dictar órdenes individualizadas de edificación cuando se han superado los plazos legalmente establecidos. Y el procedimiento es, además, suficientemente garantista. No significa que el Ayuntamiento pueda expropiar de un día para otro un solar por el simple hecho de estar vacío. Muy al contrario. El propietario debe ser oído y puede acreditar que no existe incumplimiento o que la falta de edificación no le resulta imputable. Pensemos, por ejemplo, en aquellos casos en los que el propio desarrollo urbanístico se encuentra paralizado por decisiones administrativas. No tendría ningún sentido exigir al propietario que construya aquello que la propia Administración le impide construir.
Pero cuando existe un verdadero incumplimiento, la ley concede incluso una última oportunidad: el propietario puede comprometerse a solicitar licencia y edificar, aportando una garantía económica. Solamente cuando no lo hace y se acredita que el incumplimiento le resulta imputable puede avanzarse hacia mecanismos más intensos, como la sustitución del propietario por un tercero que ejecute la edificación, la venta forzosa o, en último extremo, la expropiación. Es decir, nuestro ordenamiento dispone de un sistema bastante más equilibrado de lo que pudiera parecer a primera vista. Su finalidad no es castigar al propietario, sino conseguir que el solar termine cumpliendo la función urbanística para la que fue ordenado.
En el caso de València, no se parte de cero. El Ayuntamiento dispone de un Registro Municipal de Solares y Edificios a Rehabilitar, ha aprobado criterios para fomentar la edificación y durante los últimos años se han dictado órdenes de edificación y declaraciones de incumplimiento. Por tanto, sería injusto afirmar que la Administración municipal no ha utilizado nunca estos mecanismos. La cuestión es distinta: si conocemos la dimensión del parque de solares vacantes y conocemos al mismo tiempo la gravedad del problema residencial, cabe preguntarse si estos instrumentos están siendo utilizados con la intensidad y la sistemática que la situación actual exige.
No parece razonable centrar todo el debate sobre la vivienda exclusivamente en generar nuevo suelo, aprobar nuevos desarrollos urbanísticos o ampliar la ciudad hacia nuevos ámbitos mientras dentro de la propia ciudad consolidada permanecen durante años parcelas que, al menos potencialmente, podrían incorporarse al proceso edificatorio. Una política activa de vivienda debería actuar en las dos direcciones. Por supuesto que es necesario desbloquear sectores urbanísticos pendientes, agilizar la tramitación del planeamiento y generar suelo allí donde la ciudad necesita crecer. La lentitud de muchos procedimientos urbanísticos es una realidad que tampoco puede ignorarse y que, en numerosas ocasiones, constituye precisamente una de las causas por las que el suelo no llega al mercado. Pero junto a ello debería existir una auténtica política municipal de movilización de solares urbanos.
Eso no significa iniciar indiscriminadamente miles de expedientes contra propietarios. Significa, en primer lugar, conocer exactamente la realidad. De esos cerca de 5.000 solares que aparecen en las estadísticas de València, ¿cuántos tienen realmente uso residencial?, ¿cuántos reúnen la condición jurídica de solar?, ¿cuántos están afectados por actuaciones urbanísticas pendientes?, ¿cuántos no se edifican porque existe algún obstáculo administrativo?, ¿cuántos tienen licencia en tramitación? y, finalmente, ¿cuántos llevan años en condiciones de ser edificados sin que exista una causa objetiva que justifique su permanencia en esa situación? Ese diagnóstico permitiría separar realidades que ahora aparecen mezcladas dentro de una misma estadística. Y permitiría también actuar con mayor justicia.
Cuando el problema sea administrativo, deberá ser la Administración la que lo resuelva. Cuando exista un problema de gestión urbanística, habrá que desbloquearlo. Cuando el propietario esté impulsando efectivamente la promoción, deberá permitírsele hacerlo con la mayor seguridad jurídica y rapidez posible. Pero cuando exista simplemente una retención prolongada de un solar plenamente edificable en una zona con demanda acreditada de vivienda, la Administración debería aplicar los mecanismos que la propia legislación urbanística pone a su disposición.
Incluso sería conveniente establecer programas anuales de actuación, con criterios transparentes y objetivos, priorizando aquellos solares situados en zonas consolidadas, dotadas de servicios y con mayor demanda residencial. No se trata de perseguir a nadie, sino de establecer prioridades y ofrecer seguridad a todas las partes: propietarios, promotores y Administración.
Estos mecanismos pueden convertirse en una oportunidad para la colaboración privada. La propia legislación permite que terceros interesados promuevan actuaciones destinadas a conseguir la edificación de solares cuyo propietario ha incumplido su obligación. En lugar de contemplar estos procedimientos exclusivamente desde una perspectiva sancionadora, deberíamos empezar a entenderlos como instrumentos de regeneración urbana y de incorporación de nuevos activos al mercado.
En ese contexto, la Administración y los promotores no deberían aparecer aquí como adversarios. Sus intereses pueden perfectamente confluir: la Administración necesita que la ciudad se complete y que aumente la oferta residencial; los promotores necesitan suelo viable, seguridad jurídica y procedimientos administrativos razonablemente ágiles; y los propietarios necesitan reglas claras para conocer cuándo y en qué condiciones deben cumplir sus obligaciones urbanísticas.
Tampoco debemos generar expectativas irreales. Movilizar los solares vacíos no va a solucionar por sí solo el problema de la vivienda en València. La accesibilidad a la vivienda requiere muchas otras políticas: vivienda protegida, parque público, alquiler asequible, rehabilitación, mejora de las infraestructuras, agilización de nuevos desarrollos y una reducción drástica de los tiempos administrativos.
Precisamente por eso resulta difícil justificar que permanezca sin desarrollar suelo que ya está en manos de la propia Administración. El Ayuntamiento de València ha reconocido disponer de suelo público, procedente de planeamientos ya desarrollados, con capacidad para albergar en torno a 1.000 viviendas. Traducido a personas, y tomando como referencia el tamaño medio de los hogares valencianos, estamos hablando de capacidad residencial para cerca de 2.500 vecinos. Es decir, la ciudad dispone de un patrimonio público de suelo con una capacidad nada desdeñable para contribuir directamente a ampliar la oferta de vivienda asequible. Es cierto que una parte de estos solares ya se está movilizando a través del Plan + Vivienda y de distintas fórmulas de promoción pública y colaboración con el sector privado, lo que debe valorarse positivamente. Pero el dato sirve también para poner de manifiesto una cuestión de fondo: antes de reclamar constantemente más suelo, la Administración debe asegurarse de que pone en carga, con la mayor rapidez posible, aquel del que ya dispone. Si exigimos legítimamente a los propietarios privados que cumplan la función urbanística de sus solares, esa misma exigencia de diligencia debe aplicarse, con mayor razón si cabe, al patrimonio público.
En cualquier caso, aumentar la oferta allí donde ya existe ciudad, servicios, calles y equipamientos puede contribuir a aliviar parte de la presión existente. Y, sobre todo, tiene una ventaja evidente frente a otras soluciones: gran parte de la infraestructura urbana necesaria ya está construida. Además, completar esos vacíos no solamente produce viviendas. Ayuda a cerrar manzanas, mejora la continuidad de los barrios, reduce espacios degradados y permite aprovechar mejor las inversiones públicas realizadas durante décadas en urbanización y servicios.
Quizá, por tanto, el debate no debería reducirse a afirmar que “falta suelo”. Suelo existe. El verdadero reto consiste en distinguir qué suelo puede desarrollarse de forma efectiva, desbloquear con rapidez aquel cuya paralización depende de la Administración y exigir el cumplimiento de sus obligaciones allí donde exista un solar edificable retenido sin justificación durante años.
En un momento de emergencia habitacional no podemos permitirnos prescindir de ninguna herramienta razonable. Y la edificación forzosa, utilizada con prudencia, garantías y criterios objetivos, es una de ellas. La ley ya ofrece los instrumentos. Los ayuntamientos disponen de ellos. Lo que necesitamos ahora es utilizarlos con una intensidad acorde con el problema al que pretendemos dar respuesta.
Rafa Encarnación Puertos es abogado especialista en Urbanismo y Medio Ambiente
