XarxaLlibres o la asignatura pendiente de la colaboración entre administraciones

La aplicación en la práctica de la Orden 17/2015, de 26 de octubre, de la Conselleria de Educación, Investigación, Cultura y Deporte, que regula las ayudas destinadas a los Ayuntamientos para hacer efectivo el programa de gratuidad de los libros de texto, más conocido como Programa “XarxaLlibres”, está poniendo de manifiesto desde su aprobación las dificultades que, en la práctica plantea, la colaboración entre diferentes administraciones para la gestión de programas coordinados con objetivos comunes como es, en este caso, la gratuidad de los libros de texto en la enseñanza obligatoria.

Concretamente, en este caso, el objetivo manifestado por la Orden es el de conseguir eficiencia y rentabilidad de los recursos públicos por lo que seconsidera conveniente la coordinación de las actuaciones que Generalitat y ayuntamientos ya vienen realizando en este asunto desde hace tiempo.

"La complejidad de la regulación sobre las competencias y procedimientos de cada administración ES un GRAN obstáculo"

Pero frente a estos dos objetivos deseables como son la gratuidad para los ciudadanos de los libros de texto en la enseñanza obligatoria y la actuación coordinada y colaboración entre diferentes administraciones, se erige la complejidad de la regulación sobre las competencias y procedimientos de cada administración como un obstáculo que dificulta enormemente su consecución y que, además, genera efectos colaterales indeseados como es, en este caso, las repercusiones fiscales para los padres que han recibido dichas subvenciones para los libros de texto.

Con el Programa “XarxaLlibres” surgió, en primer lugar, un problema competencial, al haber perdido los ayuntamientos, tras la última reforma municipal de 2013, sus competencias en materia de educación a favor de las Comunidades Autónomas. Esta cuestión planteó no pocos problemas a los responsables municipales puesto que los beneficiarios de las ayudas otorgadas por la Generalitat son los propios Ayuntamientos y, dado que la Orden consideraba implícitamente que la ejecución del programa suponía el ejercicio de una “competencia impropia”, sólo aquellos ayuntamientos con una situación económica saneada podían optar a resultar beneficiarios de la misma y, con ello, sus vecinos.

Pero, una vez superada esta cuestión, se ha planteado el encaje en la legislación municipal del sistema diseñado por la Orden mediante el cual los ciudadanos reciben, en primer lugar, 100 euros para la compra de los libros y, posteriormente, otros 100 euros si los entregan a los ayuntamientos en buenas condiciones tras haberlos usado durante el curso, de manera que, con la adquisición de estos libros, los ayuntamientos pueden crear un Banco de Libros susceptible de ser utilizados por otros alumnos en los siguientes años.

Este planteamiento, que a todas luces parece loable y razonable, genera unas grandes dificultades de encaje jurídico para los ayuntamientos, especialmente en lo referente a la “recompra” de los libros usados, pues ello generaba problemas muy difíciles de salvar en relación con la legislación sobre contratación de las administraciones públicas y la gestión y fiscalización de dichas compras por parte de los municipios llegando, incluso, a plantearse la necesidad de que los padres tuvieran que emitir una factura por la venta.

Para salvar estas dificultades, los municipios han tratado este programa como ayudas que tienen por objeto subvencionar parte del coste de adquisición de los libros soportado por las familias con la obligación para los beneficiarios de entregar los libros, una vez utilizados, al Ayuntamiento como ente concedente de las subvenciones para constituir un banco de libros de texto, cuya competencia es de la Generalitat Valenciana. Sin embargo, Hacienda considera que estas subvenciones recibidas por los padres son rendimientos del trabajo y se incorporan como un ingreso más a su declaración de la renta tributando por la parte correspondiente por lo que el objetivo final de la gratuidad ya no es completo.

En definitiva, el Programa “XarxaLLibres” ha puesto de manifiesto las grandes dificultades e incluso paradojas que, en la práctica, existen para una colaboración efectiva entre las diferentes administraciones. Y todo ello, existiendo voluntad de colaborar.

La reforma de la administración pública no sólo consiste en la reducción de su tamaño que no tiene porqué ser un objetivo per se, salvo en aquellos casos en los que se detectan bolsas de ineficiencia. En realidad, resulta mucho más apropiado hablar en plural, es decir, de administraciones públicas que, en singular, administración pública, puesto que las diferentes administraciones, en la práctica, ejercen sus competencias de manera autónoma y la colaboración entre ellassuele brillar por su ausencia.

Pero esta falta de colaboración, y en ocasiones, también de coordinación, no solo debe achacarse a la falta de voluntad política. Como el programa “XarxaLLibres” está mostrando, existen obstáculos jurídicos y técnicos que dificultan enormemente, en la práctica, la colaboración entre administraciones. La reforma de la administración necesita ir acompañada de un conjunto de reformas legislativas que permitan y fomenten la efectiva colaboración entre los diferentes niveles administrativos, local, autonómico y estatal a fin de que cada euro del contribuyente sea utilizado de la forma más eficiente posible.

* Juan Manuel Pérez Mira es decano del Colegio Oficial de Economistas de Valencia