En 2007 se aprobó la ampliación del Puerto de Valencia. Completada la primera fase de las obras en 2013, los trabajos de la segunda se pospusieron como consecuencia de la crisis económica y no han sido retomados desde entonces.
Supongo que sabrán que la reactivación del proyecto, impulsada decididamente por nuestra Autoridad Portuaria, está chocando con serios obstáculos técnicos, políticos y jurídicos. El primero es que ha hecho falta modificar el proyecto inicial con el fin de ajustarlo a dos relevantes cambios producidos en tan solo unos años: el considerable aumento del tamaño de los portacontenedores y la correlativa necesidad de incrementar la anchura de las terminales marítimas.
Otro obstáculo –seguramente, el más importante– es que una buena parte de la sociedad valenciana se muestra contraria a la ampliación, en atención a sus posibles consecuencias ambientales: la polución atmosférica provocada por el aumento del tráfico marítimo y terrestre, el impacto paisajístico de las nuevas infraestructuras, la aceleración del preocupante proceso de erosión que están experimentando las playas situadas al sur del Puerto y que pone en peligro el parque natural de l’Albufera, etc.
En tercer lugar, la reanudación de las obras plantea no pocas dudas jurídicas. La que ahora está suscitando mayor polémica es la de si hay que reevaluar el impacto ambiental del proyecto. Nadie discute que la decisión de ampliar o no el Puerto puede traer consecuencias económicas, sociales y medioambientales de una extraordinaria relevancia. De ahí la necesidad de analizarlas y ponderarlas con el máximo rigor antes de optar por una alternativa u otra.
De hecho, la legislación española impone a las autoridades encargadas de tomar este tipo de decisiones la obligación de elaborar varios estudios previos, con el objeto de precisar y valorar sus posibles efectos a fin de reducir hasta donde sea posible el riesgo de cometer errores. De entre estos estudios destaca la llamada evaluación de impacto ambiental, a la que deben someterse los proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. La razón por la que el legislador ha impuesto y regulado con cierto detalle esta obligación, en lugar de dejar a los impulsores del correspondiente proyecto o a las autoridades encargadas de aprobarlo discrecionalidad para valorar dicho impacto es bien simple. La experiencia histórica nos ha enseñado que, sin esa regulación, ni los unos ni las otras evalúan tales efectos como sería deseable. Necesitan para ello que la ley «les ponga las pilas». Sin el estímulo legal, estos sujetos no tienen los incentivos suficientes para determinar y ponderar adecuadamente dicho impacto, pues una buena parte de su coste social no lo soportan ellos, sino terceras personas.
La cuestión jurídica que ahora se plantea es si la evaluación de impacto ambiental del proyecto efectuada en 2007 es todavía válida al objeto de ejecutar hoy un proyecto distinto o, por el contrario, hay que repetirla. La Autoridad Portuaria de Valencia y el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana estiman lo primero, en virtud de una interpretación de la legislación vigente ciertamente criticable.
Los preceptos legales a tener en cuenta son básicamente tres. La disposición transitoria primera de la Ley 21/2013 establece que «las declaraciones de impacto ambiental publicadas con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley perderán su vigencia y cesarán en la producción de los efectos que le son propios si no se hubiera comenzado la ejecución de los proyectos o actividades en el plazo máximo de seis años desde la entrada en vigor de esta Ley». El artículo 7.2.c) de la misma Ley somete a evaluación de impacto ambiental simplificada «cualquier modificación de las características de un proyecto [como el de la ampliación del Puerto de Valencia] ya autorizado, ejecutado o en proceso de ejecución, que pueda tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente», entre los cuales se incluye, por ejemplo, «un incremento significativo de las emisiones a la atmósfera» o «una afección a Espacios Protegidos Red Natura 2000». Y el artículo 44.1.c) obliga a modificar una declaración de impacto ambiental previa si se hubiera detectado que las medidas preventivas, correctoras o compensatorias de los efectos ambientales negativos del proyecto son insuficientes, necesarias o ineficaces.
Las mentadas autoridades consideran, sin embargo, que la declaración de 2007 no ha caducado, porque las obras comenzaron antes de que transcurrieran seis años desde su aprobación, aunque luego la ejecución del proyecto haya quedado suspendida durante ocho años y hayan pasado un total de catorce desde dicha aprobación, sin que la segunda fase haya comenzado aún. La Autoridad Portuaria y el Ministerio tampoco ven la necesidad de revisar la declaración de 2007 o someter las sustanciales modificaciones del proyecto inicial siquiera a una evaluación ambiental simplificada. Parecen obviar la contaminación paisajística y el incremento de la polución atmosférica que las modificaciones previsiblemente supondrían, el peligro que éstas encierran para el parque natural de l’Albufera, perteneciente a la Red Natura 2000, así como el hecho de que la notable regresión de las playas situadas al sur del Puerto desde 2007 sugiera que la evaluación ambiental realizada entonces no fue muy acertada. Dichas autoridades afirman simplemente que tales efectos no se van a producir… sin haber llevado a cabo antes el procedimiento previsto por la ley para determinarlos y evaluarlos.
Esta interpretación resulta insostenible. Es obvio, por de pronto, que se dan los requisitos para que se realice, cuando menos, una evaluación ambiental simplificada de las modificaciones del proyecto inicial. Pero también cabe entender que la declaración de 2007 ha caducado y, por lo tanto, es obligado llevar a cabo una nueva evaluación ordinaria, «a fondo», de la ampliación proyectada. Y ello por las siguientes razones.
Las declaraciones de impacto ambiental constituyen conjeturas, estimaciones acerca de los posibles efectos futuros de un proyecto que pueden revelarse equivocadas, bien porque cambian las circunstancias que se tuvieron en cuenta al aprobarlas bien porque aparece nueva información que pone de manifiesto que entonces se cometieron determinados errores. Cuanto más tiempo transcurre desde que se evalúan los efectos ambientales de un proyecto hasta que éste se pone en marcha y se ejecuta, mayor es la probabilidad de que ocurra lo uno o lo otro y, por lo tanto, más conveniente resulta reconsiderar dichos efectos. Llegará un momento, pues, en el que el beneficio de volver a evaluarlos exceda de su coste.
El legislador español ha establecido en este punto que si transcurren seis o más años desde que se aprobó la declaración sin que el promotor del proyecto haya comenzado a ejecutarlo, ésta pierde su vigencia y, en su caso, hay que repetirla.
Tal solución, prevista explícitamente por la ley para el supuesto en el que se retrasa el comienzo de la ejecución del proyecto, debe aplicarse analógicamente cuanto ésta se interrumpe. La razón de ser de la norma legal vale igualmente para los dos casos. En ambos, la caducidad enerva el riesgo de que la declaración de impacto ambiental devenga obsoleta como consecuencia de la inejecución del proyecto por la inactividad de su promotor durante un considerable periodo tiempo. Nótese que la interpretación contraria llevaría a consecuencias absurdas e inaceptables, manifiestamente contrarias al espíritu de la ley. Bastaría simplemente con «poner la primera piedra» de una obra para evitar la caducidad de su declaración de impacto ambiental, aunque luego su ejecución se suspendiera durante décadas.
Además, en el caso presente, hay otras circunstancias que justifican la realización de una nueva evaluación de impacto ambiental especialmente rigurosa: la extraordinaria importancia de los intereses en juego, la magnitud de los posibles efectos sobre el medio ambiente y la existencia de evidencias empíricas que ponen en duda el acierto de la declaración aprobada en 2007.
En fin, llama la atención que en 2017, transcurridos varios años desde la terminación de la primera fase de la ampliación, la Autoridad Portuaria considerara necesario revisar y reformular el proyecto inicial para adaptarlo a la evolución del sector marítimo-portuario, pero, en cambio, en 2021 todavía no estime conveniente –no digamos ya obligado– reevaluar sus efectos ambientales, a la vista de sus modificaciones y de la información hoy disponible. ¿Por qué será?