El Brexit y las relaciones futuras con el Reino Unido

La semana pasada, el 11 de septiembre, se cerró en Londres, de forma infructuosa, la octava y penúltima ronda de negociaciones entre el Reino Unido y la Unión Europea sobre lo que debería ser un acuerdo sobre las relaciones futuras entre las dos partes (la novena y última ronda debería tener lugar en la semana del 28 de septiembre al 2 de octubre). Negociaciones sobre lo que, en otras palabras, debería ser el establecimiento de “una asociación ambiciosa, amplia, profunda y flexible en materia de cooperación comercial y económica que tenga como eje central un acuerdo de libre comercio amplio y equilibrado, en cuestiones policiales y de justicia penal, en la política exterior, la seguridad y la defensa y en otros ámbitos de cooperación”, tal y como define este posible acuerdo la Declaración Política que acompaña al Acuerdo de Retirada del Reino Unido, concluido por la UE y el Reino Unido en octubre de 2019.

Pero, ¿qué está ocurriendo en la actualidad? ¿es que aún no se ha producido el tan manido Brexit? ¿por qué los medios de comunicación vuelven a hablar con insistencia del tema, y en términos más que dramáticos, tras largos meses de silencio sobre una cuestión que muchos consideraban ya superada? Son estas unas preguntas más que justificadas que requieren poner un poco de luz sobre la cuestión. Una cuestión compleja sobre la que, además, se ha creado bastante confusión en su tratamiento, tanto por parte de los negociadores –sobre todo, de manera intencionada, por parte del Reino Unido–, como por parte de los medios de comunicación, que no siempre han logrado comprender plenamente los términos de la cuestión.

Las relaciones complejas y siempre atormentadas entre el Reino Unido y la UE, desde que se produjo el matrimonio de conveniencia, allá por el año 1972, han sido siempre difíciles de explicar. Como difícil de explicar ha sido el largo y enrevesado proceso de divorcio, que duró tres años (2016-2019), y continúa siendo igualmente difícil de explicar el proceso actual de negociación entre las dos partes de esta siempre malavenida pareja, para tratar de diseñar cuáles van a ser sus relaciones futuras, a partir del 1 de enero de 2021.

Y es que la mejor manera de abordar este complejo problema y de explicar de una forma correcta lo que está ocurriendo, quizá sea precisamente utilizar el ejemplo de una pareja que se divorcia. Y, desde luego, es imprescindible que llamemos a las cosas por su nombre, para poder comprender qué es de lo que estamos hablando y cuál es el significado exacto –y las consecuencias– de cada uno de los pasos que se han dado ya en este complejo proceso, y de los que se puedan dar en el futuro.

El Reino Unido decidió pedir el divorcio –la “retirada” es el término jurídico formal que se ha adoptado en castellano– a la UE mediante una carta formal que fue presentada el 29 de marzo de 2017. La carta era la consecuencia del referéndum habido casi un año antes, el 23 de junio de 2016, en el que el pueblo británico, por un estrecho margen de apenas tres puntos, había decidido salir de la UE. Poco tiempo después, se iniciaban unas duras negociaciones en las que lo que se discutía era precisamente los términos en los que se iba a producir ese divorcio; es decir, quien se quedaba con la casa, con los niños, con el coche, con el perro y cuáles iban a ser las compensaciones económicas y la pensión, si la hubiese. En el caso del Reino Unido y de la UE, claro es, los términos del divorcio eran bien diferentes y versaron sobre asuntos más prosaicos, tales como cuáles iban a ser los derechos de los ciudadanos británicos residentes y temporales en la UE y de los ciudadanos europeos residentes y temporales en el Reino Unido; el destino de los asuntos en trámite en el momento de la separación; la retirada de los representantes británicos en las instituciones europeas; asuntos relativos a la propiedad de bienes y fondos de la UE; el régimen aduanero; y, desde luego –y entre otras muchas cosas–, los asuntos referidos a las compensaciones económicas derivadas de la separación. Esto es –fue– en realidad el “Bexit” –el divorcio–, la retirada de RU de la UE.

Todo esto, tras un largo y difícil proceso de negociación –que se concluyó en octubre de 2019– y de ratificación, se plasmó en un acuerdo firmado por las dos partes que tiene un largo título: “Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica”. Este acuerdo, además, establecía un proceso transitorio de un año –hasta el 31 de diciembre de 2020– para ir poniendo en práctica las cláusulas acordadas y adaptar las respectivas estructuras económicas a la separación y, sobre todo, para negociar los términos de lo que deberían ser las relaciones futuras entre las dos partes, a partir del fin dese período de transición, el 1 de enero de 2021. A estos efectos, el Acuerdo de Retirada se acompañaba de una “Declaración Política” en la que, como acabamos de ver, las dos partes expresaban su deseo de mantener una estrecha relación en el futuro y fijaban ya los parámetros de un posible acuerdo de libre comercio entre ambas.

En este sentido, pues, ha de decirse que el Brexit –el divorcio– se ha culminado ya y que el Reino Unido, en términos políticos, ha dejado de ser parte de la UE desde el 1 de febrero de 2020, si bien, en términos económicos, sigue perteneciendo a la UE –al mercado interior– hasta el 31 de diciembre de 2020. En lo que estamos ahora, por tanto, es en la etapa transitoria en la que lo que se trata de negociar no es el Brexit –como se dice de manera errónea–, que se ha producido ya, sino, muy al contrario, la forma de mantener al Reino Unido vinculado a la UE de la manera más estrecha posible, en términos cordiales y de mutua cooperación. Cabría decir que, si “Brexit” significa la salida de Britania de la UE (Britain exit, en inglés), el proceso en el que nos encontramos ahora debería ser definido más bien como “Britin” (lo que equivaldría a Britain in, en inglés); es decir, el intento de mantener al Reino Unido, si no dentro de la UE, sí, al menos, vinculado a la UE de la manera más estrecha posible.

Ahora bien, ¿cuáles son las posibilidades de que el proceso en curso de “Britin” –que no de Brexit– se culmine de manera exitosa? La verdad es que no muchas; más bien, diría que nulas. Las dos partes están jugando de manera indeseada una partida con las cartas marcadas en la que, de lo que se trata no es de ganar el juego, sino de ver quien es el primero que se levanta de la mesa y abandona la partida y, por lo tanto, quien va a ser el jugador al que se cargue con todas las culpas del fracaso de un proceso que está muy claro, desde su mismo inicio, que no lleva a ningún lado.

El Reino Unido obtuvo de la UE un acuerdo de separación que, en realidad, nunca quiso, dado que prefería una salida de la UE plena, sin ataduras de ningún tipo. De hecho, la UE llegó a un primer acuerdo de separación con el Gobierno de Theresa May en noviembre de 2018, pero este acuerdo nunca llegó a ser ratificado por el Parlamento británico debido a la oposición, o ambivalencia, de casi todos los grupos parlamentarios, incluido el Partido Laborista y, desde luego, la mayoría del propio partido de la señora May, el Partido Conservador, una de cuyas voces más estridentes en contra del acuerdo y a favor de la salida pura y dura de la UE fue precisamente la de quien es hoy el Primer Ministro, Boris Johnson.

El tema más controvertido era el Protocolo sobre Irlanda, que acompaña al Acuerdo de Retirada. La cuestión era de qué manera se podría mantener la unión actual de la isla (conseguida con el acuerdo de paz de 1998), sin fronteras interiores entre la República de Irlanda –que permanece en la UE– y la provincia británica de Irlanda del Norte –que sale de la UE con el Reino Unido–, al menos hasta que se llegase a un acuerdo definitivo sobre las relaciones futuras, post Brexit, entre el Reino Unido y la UE. En el Acuerdo de Retirada firmado por May se establecía que ello se conseguiría mediante el mantenimiento temporal del conjunto del Reino Unido en el mercado interior de la UE hasta que se concluyese ese nuevo acuerdo sobre las relaciones futuras. Ello evitaba el restablecimiento de la frontera interior en Irlanda y, lo que parecía peor –desde el punto de vista de la unidad del Reino Unido– el establecimiento de una frontera en el mar, entre la provincia del Irlanda del Norte y el resto del Reino Unido.

El fracaso de este primer acuerdo causó la caída del Gobierno de la señora May, la celebración de nuevas elecciones y la designación del señor Johnson como Primer Ministro. Johnson puso como primer punto de su programa conseguir de la UE una revisión del Acuerdo de Retirada, o abandonar la UE sin acuerdo. La revisión parecía imposible, pues la UE hizo innumerables declaraciones en el sentido de que nunca revisaría lo acordado con Theresa May. Y, sin embargo, las dos partes hicieron lo que parecía impensable: la UE se sentó de nuevo a negociar con Boris Johnson, aceptando cambios en el Acuerdo de Retirada –en el Protocolo sobre Irlanda y en la Declaración Política sobre las relaciones futuras–, y Johnson, el gran patriota británico, aceptó que la provincia del Irlanda del Norte se separase económicamente del Reino Unido, manteniéndose, en términos reales, dentro del mercado interior de la UE –en materia de legislación sobre bienes, normas sanitarias, normas sobre producción y comercialización agrícola, IVA e impuestos especiales sobre bienes, y normativa sobre ayudas estatales–, y de manera indefinida, si bien otorgando al parlamento regional de Irlanda del Norte la posibilidad de aprobar el acuerdo por un período de cuatro años, renovable cada cuatro años. Una auténtica trampa para la UE que, sin embargo, la UE aceptó, dado que así se lograba mantener a Irlanda del Norte en el seno del mercado interior y se evitaba el restablecimiento de la frontera entre las dos partes de la isla. Esa frontera se trasladaba ahora al mar, entre Irlanda del Norte y el resto Reino Unido; lo cual era, en realidad, la primera propuesta que la UE había puesto sobre la mesa al inicio de las negociaciones y que la señora May había rechazado, prefiriendo mantener a todo el Reino Unido dentro de la unión aduanera durante el período transitorio, antes que dividirlo.

Pero, claro, aquí había una nueva trampa, que la UE aceptó, quizá pensando que el acuerdo nunca saldría adelante, y es que al establecerse la frontera entre la UE y el Reino Unido, no entre la República de Irlanda e Irlanda del Norte, sino entre el Reino Unido e Irlanda del Norte, el control de las fronteras de la UE –y todo lo que eso supone de trámites aduaneros– quedaba en manos del Reino Unido, y todo se basaba, por tanto, en la buena fe del Reino Unido y su compromiso de cumplir con lo acordado.

Pero ese compromiso nunca fue más allá del papel firmado. Y, ya muy pronto, declaraciones de algunos relevantes líderes del Partido Conservador pusieron en evidencia la intención real del Gobierno británico (el entonces portavoz del grupo parlamentario conservador de la Cámara de los Comunes, Michael Gove, trató de convencer a los parlamentarios más duros de que votasen a favor del acuerdo conseguido por Boris Johnson con la promesa de que lo cambiarían más adelante). Pero, el incumplimiento flagrante del acuerdo se produjo el pasado 9 de septiembre, cuando el Gobierno Johnson presentó en el Parlamento británico su proyecto de ley sobre el nuevo mercado interior británico, denominado United Kingdom Internal Market Bill (justo en el momento en el que estaba en curso la octava ronda de negociaciones sobre las relaciones futuras). Así, el proyecto incluye previsiones que vulneran claramente aparatados del Protocolo sobre Irlanda, en materia de circulación de bienes y trámites fronterizos entre Irlanda del Norte y el Reino Unido, así como en materia de ayudas de Estado a las empresas.

Y –¡ya es coincidencia!– uno de los aspectos más controvertidos en las actuales negociaciones sobre las relaciones futuras entre la UE y el Reino Unido es precisamente el de la igualdad de condiciones en las posiciones de las partes –lo que, en la jerga de la negociación, se denomina “level playing field”–, y el punto clave de todo ello es precisamente el control de las ayudas de Estado a las empresas ¿Cómo puede, pues, la UE –si llegase a un acuerdo, más que dudoso, sobre esto– fiarse del compromiso del Reino Unido cuando éste incumple ya el pacto alcanzado en el Acuerdo de Retirada?

En estas circunstancias, pues, no creo que pueda haber acuerdo alguno sobre las relaciones futuras Reino Unido-UE, y la UE no debería tener miedo alguno a levantarse de la mesa y acabar con este juego que sólo supone una lamentable pérdida de tiempo y esfuerzo. Sé que las consecuencias van a ser graves, pero no mucho más graves de lo que la separación –el Brexit– supone y ha supuesto ya por sí mismo. Tanto el Reino Unido como la propia UE llevan ya mucho tiempo haciendo los preparativos necesarios para el caso de que se culmine la separación –el “Brexit”– sin un acuerdo sobre las relaciones futuras –el “Britin”–.

Por otra parte, no creo que el Gobierno Johnson vaya a durar toda la vida y la UE no tiene por qué tener prisa alguna y buscar un acuerdo a toda costa. Siempre podrá llegar a concluir un acuerdo mucho mejor, de amplio espectro –no sólo comercial–, con un Gobierno británico más razonable y no movido primordialmente por estímulos eurofóbicos, como el actual Gobierno del señor Johnson.

Antonio Bar Cendón. Catedrático de Derecho Constitucional. Catedrático Jean Monnet “ad personam”. Universidad de Valencia