El nuevo Decreto-ley valenciano de fomento de energías renovables: luces y sombras

La pandemia ha sumido nuestra economía en una grave recesión. Los datos macroeconómicos abruman y la percepción, a nivel de calle, confirma la sensación de hallarnos ante una crisis de alcance desconocido cuyos efectos van a extenderse, desgraciadamente, en el tiempo. Esta situación impone la rápida adopción de medidas que favorezcan una recuperación económica vigorosa. Existe un consenso amplio de que estas iniciativas deben promover un desarrollo sostenible. La reactivación no puede orillar los ambiciosos retos energéticos y climáticos venideros. 

En el marco del Green Deal (Pacto Verde Europeo), la Unión Europea se ha comprometido a reducir la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) entre un 50 y un 55% para 2030. En 2050, la Unión debe ser neutra en carbono. El Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030 remitido a la Comisión Europea por España prevé que nuestro país cuente en 2030 con una generación renovable del 74% de la potencia instalada y un consumo de energías renovables que suponga, al menos, el 42% del consumo total. La Comunitat Valenciana, por su parte, deberá pasar de los 364 MW de fotovoltaica y 1.255 MW de eólica actuales a 6.000 MW y 4.000 MW, respectivamente, para atender los objetivos de la Estrategia Valenciana de Cambio Climático y Energía 2030.

En este contexto, la Generalitat aprobó el pasado agosto un Decreto Ley para acelerar la implantación de instalaciones para el aprovechamiento de las energías renovables (Decreto Ley 14/2020). La iniciativa no puede ser más oportuna. La Comunitat Valenciana se suma a otras comunidades autónomas y aprueba una norma, cuyo objetivo principal es la mejora del marco regulatorio en aras a lograr agilizar la tramitación administrativa de estos proyectos. 

El Decreto Ley contiene medidas interesantes: dota de preferencia la tramitación administrativa de los proyectos fotovoltaicos y eólicos; introduce reglas de transparencia en una materia tan peliaguda como el régimen de acceso y conexión a la red; o impulsa el autoconsumo mediante mejoras regulatorias que simplificarán, sin duda, la tramitación de estos proyectos.

Se trata de mejoras marginales que proporcionarán un beneficio en término de costes y seguridad jurídica; sin embargo, el Decreto Ley adolece de cierto continuismo en el tratamiento que, desde un punto de vista urbanístico y regulatorio, se dispensa a esta materia, a su gobernanza regulatoria y la ordenación del uso del suelo que supone.

Algunos operadores jurídicos nos preguntamos si el uso de herramientas legales de gestión territorial esbozadas en un contexto económico distinto del actual, con unas presiones sobre el territorio también diferentes y respecto de unos usos inexistentes hace treinta años, constituye la mejor opción regulatoria con la que acometer la ordenación del uso del suelo por instalaciones de energía renovables.

¿Debe ser la producción de energía mediante fuentes renovables considerada como un uso propio y consustancial del suelo no urbanizable? La respuesta a esta pregunta que pudiera parecer meramente teórica, esconde una de las claves regulatorias cuya resolución coadyuvará a la mejor y más rápida ejecución de proyectos sostenibles que posibiliten la transformación energética y, por ende, económica que viene.

El Decreto Ley opta, a diferencia de otras CC.AA que han legislado recientemente sobre la materia, por mantener la consideración de la implantación de estas instalaciones en el suelo no urbanizable como una actividad ajena a la naturaleza de esta clase de suelo que requiere, por ello, de una autorización administrativa especial, antes denominada declaración de interés comunitario (DIC) y ahora renombrada como autorización de implantación en suelo no urbanizable.

De ello se deducen consecuencias tales como la necesidad de afianzar el desmantelamiento de las instalaciones que soportan un uso que no podrá ir más allá de 30 años. Ya no sólo se trata de una decisión probablemente antieconómica habida cuenta de que las modernas instalaciones puedan tener una vida útil superior a este plazo, si no de si tiene sentido restringir temporalmente el uso del suelo no urbanizable y no protegido para la implantación, con vocación de permanencia, de instalaciones de energías renovables.

Autoconsumos aparte, estamos ante proyectos que requieren amplias superficies de terreno abierto. La lógica económica y física impone su implantación en suelo no urbanizable. Una regulación acorde a ese hecho debería fijar, como regla general, la compatibilidad del suelo no urbanizable común con su uso para la implantación de instalaciones renovables. Ello sin perjuicio de la verificación posterior de la aptitud del espacio concreto sobre el que se proyecta emplazar esas instalaciones durante la instrucción del procedimiento en la que se incardinaría la evaluación ambiental, si fuera preceptiva. No puede calificarse de excepcional y temporal algo cuya vocación es ser ordinario y permanente. 

También en la concepción del procedimiento, el Decreto Ley abunda en técnicas consolidadas, como la de un procedimiento integrado –energético, ambiental y urbanístico– que se encuentra, no obstante, ante el reflejo distorsionado de la imagen teórica que devuelve el espejo de la realidad administrativa, local pero no sola. Sin medios, ni capacitación para afrontar la tarea de informar esos proyectos, la autonomía local vuelve a ser lo que el viajero francés Teófilo Gautier predicaba de la Constitución en España hacia mediados del siglo XIX, al ver el letrero de “Plaza de la Constitución” en el primer pueblo que visitó tras cruzar la frontera: “un puñado de yeso sobre granito”. Impenetrable.

Los criterios de localización de instalaciones invitan a reflexionar sobre la posición que ocupa el uso energético renovable frente a otros usos que sí son indudablemente consustanciales al suelo no urbanizable como, por ejemplo, el agrícola. Sobre todo, a la vista de los ambiciosos objetivos contraídos de penetración de renovables, al interés de estos proyectos en términos de política económica y su papel fundamental en la lucha contra el cambio climático.

Aunque el Decreto Ley incluye también algunas normas que plantean dudas de constitucionalidad, como los criterios técnicos de diseño para instalaciones fotovoltaicas y eólicas, por ejemplo, la valoración de conjunto que merece el Decreto Ley es positiva. Se trata de una primera aproximación a una materia compleja y transversal. Queda mucho recorrido regulatorio, como la aplicación y potencial desarrollo del Real Decreto Ley 23/2020, próxima aprobación del Real Decreto y Circular de acceso y conexión, etc., por lo que la Generalitat Valenciana deberá continuar con su trabajo de mejora de la normativa energética autonómica durante los meses restantes de 2020 y 2021. 

La transición ecológica es uno de los cinco ejes de la Estrategia Valenciana de Recuperación recientemente presentada por el President de la Generalitat Valenciana. La correcta y eficaz canalización de los recursos públicos es fundamental, en estos momentos, para que el sector renovable pueda ser punta de lanza en la reactivación económica. Existe una expectativa alta de inversión privada en el sector en los próximos años. La Comunitat Valenciana puede atraer los proyectos energéticos más innovadores y ambiciosos. Cumplir esa expectativa exige tramitar los proyectos en plazo y con rigor. Ese es el mayúsculo reto del sector.  Si el mundo cambia, nuestros procedimientos y competencias deberán también adaptarse al cambio, so pena de convertirse en una rémora para el progreso y un lamento insufrible e injustificable para la ciudadanía.

Carlos Mínguez es socio de Andersen