Juan Martín Queralt, en el balcón de su despacho. Foto: KIKE TABERNERVALÈNCIA. Juan Martín Queralt (València, 1945), abogado y catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat de València, es el presidente de la Comisión para el Estudio de la Reforma Tributaria en la Comunitat Valenciana nombrada por el Consell. A finales del pasado octubre, presentó el informe elaborado por la Comisión sobre autonomía financiera del territorio, que incluía un profuso estudio sobre las figuras tributarias propias y cedidas y una propuesta de reforma de algunas de ellas. En esta entrevista con Valencia Plaza analiza la bajada de impuestos, la implantación de tasas como la turística o la del azúcar, la elaboración de los presupuestos, los problemas con el gasto público o la necesidad de una reforma fiscal a todos los niveles al mismo tiempo que la de la financiación autonómica.
-¿Cómo valora, en líneas generales, la fiscalidad en la Comunitat Valenciana?
-Creo que está en línea con los planteamientos políticos e ideológicos de quienes gobiernan. En este momento en España hay dos grandes núcleos en lo que se refiere a la fiscalidad autonómica: un sector más conservador con el que la presión fiscal está más relajada y otro de izquierda con el que es más fuerte.
-¿Y usted dónde situaría la Comunitat? ¿En el punto intermedio?
-Posiblemente sí. Creo que en este momento tanto los sectores conservadores como los de izquierda están excesivamente centrados en los ingresos públicos, pero han dejado sensiblemente de lado el aspecto referido al gasto público. Y a mí eso me parece un gravísimo error. Tradicionalmente, el ingreso condicionaba el gasto y, cuando se hacían las leyes de presupuestos, lo primero era ver cuáles eran los ingresos y determinar a partir de ahí el nivel de gasto. En mi opinión, de forma muy defectuosa y muy grave, ahora se comete el error de centrarse fundamentalmente en los ingresos y marginar todo lo relativo al gasto público. Eso, lógicamente, tiene una consecuencia muy grave, que es el incremento del déficit público y, en definitiva, el de la deuda pública. Estamos legando a generaciones futuras una deuda pública que va a costar mucho de pagar. Creo que esto es algo que debería frenarse ya.
"Nunca incluiría en los presupuestos ingresos que están en el aire; me parece un defecto de técnica legislativa importante"
-Entiendo entonces que no ha de compartir el hecho de que, año tras año, se hayan incluido ingresos de dudosa llegada en los presupuestos de la Generalitat. Los del actual Consell en forma de reivindicativos por la infrafinanciación autonómica, a los que este año se han sumado los fondos extraordinarios covid. En total, más de 2.000 millones de euros.
-Como puede comprender, no es lo que yo haría. Estoy muy apegado a la tradición clásica en materia presupuestaria que, insisto, es partir de los ingresos que en una medida muy significativa van a llegar y olvidarme de aquello que no es más que una expectativa pero que no tiene ninguna certidumbre. No incluiría nunca esos que están en el aire. La prueba es que van pasando los años y no se materializan, con lo cual me parece un defecto de técnica legislativa importante.
-El hecho de que vayan pasando los años supone que se esté convirtiendo en estructural unos gastos respaldados por ingresos ficticios, que es justo lo que rechazan organismos como la AIReF en línea con lo que usted comenta. ¿Cómo valora todo ello a futuro?
-Pues muy negativamente. Es un problema de la generación actual, la que está gobernando en España y en las autonomías y que tiene una idea equivocada de lo que es la Hacienda Pública.
-¿Qué margen cree que tiene el Consell para bajar impuestos y mantener la recaudación o que ésta no se vea muy mermada?
-Aquí reaparece otra vez la conexión ingresos-gastos. Si no se analiza la posible reducción del gasto, y yo creo que hay terrenos en los que esa reducción podría acometerse, vamos a seguir incrementando la presión fiscal hasta el infinito.
-¿Y en qué terrenos se debería acometer en su opinión?
-Hablando en términos generales y no sólo de la Comunitat Valenciana, por ejemplo en el terreno de personal. Hay una hipertrofia de personal al servicio de las administraciones públicas de una parte. De otra, se está generalizando el acceso a la función pública sin las exigencias que plantea la propia Constitución de mérito y capacidad. Y, además, habría que estudiar sectores en los que se admite una reducción de ese gasto público. No puedo singularizar cuáles son, pero sí creo que hay posibilidades.
-En el estudio sobre autonomía financiera que presentaron a finales de octubre centraron una parte importante en el tramo autonómico del IRPF. Planteaban una reforma de las tarifas con distintas opciones que incrementan la progresividad y el efecto redistributivo, además de mantener la recaudación. Todas ellas contemplan una bajada de tipos para rentas bajas y medias y un incremento para las altas. ¿Hasta dónde se puede llegar?
-Esta es una pregunta cuya respuesta va íntimamente asociada a la elaboración del nuevo sistema de financiación autonómica. En este momento hay una comisión de expertos que tiene que presentar un informe el próximo febrero. Uno de los objetivos que se plantea en esa comisión está precisamente relacionado con su pregunta, porque tanto el IRPF como Patrimonio y Sucesiones (es decir, todo el peso de lo que es la tributación directa) está sujeto a replanteamiento no solo en España, sino también en Europa e incluso en Estados Unidos. Ahora mismo hay dos factores esenciales en lo que es el mundo hacendístico. Primero, un incremento desmesurado de la deuda pública y, segundo, un aumento de la presión fiscal que está llegando a su punto álgido y en el que no se va a poder ir más allá. Esto supone que haya que reorientar lo que se llama la imposición personal. Y eso afecta al Impuesto sobre la Renta (IRPF), al impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y al impuesto sobre el Patrimonio. Por eso le digo que la tarifa autonómica del IRPF va a depender muy directamente en el futuro inmediato de lo que en el ámbito estatal y en el nuevo sistema de financiación autonómica se establezca respecto a esa imposición personal.
"El impuesto de Patrimonio puede existir si la fiscalidad en el IRPF es baja. Y con Sucesiones y Donaciones pasa exactamente lo mismo"
-Teniendo en cuenta esa relación entre los tres impuestos de la que habla, ¿sería partidario de la supresión de los de Patrimonio, Sucesiones y Donaciones o de bonificaciones con los que prácticamente desaparezcan como propone el PPCV?
-Creo que no cabe formular un pronunciamiento referido exclusivamente a Patrimonio o Sucesiones sin tener en cuenta lo que está pasando con el IRPF. Esta conexión no es algo novedoso, sino que surgió hace muchos años pero que ahora ha aflorado de nuevo en las doctrinas más modernas sobre la Hacienda Pública. Por ejemplo, el impuesto de Patrimonio puede existir si la fiscalidad en el IRPF es baja. Pero no si tenemos unas rentas en el IRPF que son superiores a las normalmente admisibles. Con Sucesiones y Donaciones pasa exactamente lo mismo.
Por otra parte, en este momento hay una circunstancia que preocupa y es el desequilibrio de rentas. No es patrimonio de la izquierda, sino que preocupa a toda la persona que tenga un mínimo de sensibilidad. Si unimos estas dos cuestiones, creo que es lógico demandar a las personas que tienen un elevado nivel de renta que tengan la sensibilidad necesaria para contribuir a resolver un problema que en el fondo encierra una bomba de relojería, que es el desequilibrio entre ricos y pobres y las grandes desigualdades.
-¿Y cómo se articula todo ello a nivel autonómico? ¿Vería correcto impulsar una bajada del tramo autonómico del IRPF y, en función de ello, decidir qué hacer con Sucesiones, Donaciones y Patrimonio?
-En este momento no alteraría el statu quo. Mantendría las cosas como están porque estamos hablando de un problema cuya solución parece cercana con la llegada de esa propuesta de reforma del sistema de financiación. Creo que hay que esperar a que se presente. Ya se ha dejado oír alguna cuestión que en el caso nuestro contribuiría a resolver el grave problema que tenemos, y es que la Comunitat Valenciana ha sido muy injustamente tratada debido a que el criterio de la población se ha marginado cuando es un criterio esencial.
-¿Entiende la percepción social de que Patrimonio, Sucesiones y Donaciones son impuestos injustos?
-Totalmente. Es que hay números que lo demuestran. El impuesto sobre el Patrimonio en este momento no es un elemento de redistribución social porque las clases más afectadas por él no son las teóricamente más potentes desde el punto de vista económico. Está gravando fundamentalmente a la clase media e incluso a gente que no llega a esa clase por muchas razones. Por ejemplo, porque quienes disponen de rentas muy elevadas disponen también de medios importantes para obviar las consecuencias del impuesto. Así que la sensación generalizada en la clase media de que el impuesto es injusto lo está con toda la razón del mundo. Y con el de Sucesiones también.
Por eso, antes de adoptar medidas en el ámbito de la Comunitat Valenciana habrá que ver cómo queda el sistema de financiación y las tres piezas juntas. Mi opinión en este momento sobre Sucesiones y Patrimonio es que son injustos y no gravan a quienes realmente deberían gravar. Por ejemplo, las herencias de una empresa familiar no están ahí porque gozan de todos los beneficios fiscales, bonificaciones del 99%, etc.
"El impuesto sobre el Patrimonio no es un elemento de redistribución social porque está gravando fundamentalmente a la clase media e incluso a gente que no llega a esa clase"
-Fedea ha propuesto aprovechar la reforma de la financiación para aumentar la responsabilidad fiscal de las autonomías. Esto es, que se las dote de herramientas para aumentar la presión fiscal en sus respectivas comunidades para poder financiar su propio gasto, asumiendo el coste político de la subida. ¿Qué opina?
-Me parece razonable. Todo lo que sea incrementar la corresponsabilidad fiscal y hacer que las comunidades autónomas se hagan responsables del incremento del gasto y lo asuman con sus propios ingresos es una idea razonable. Insisto, con el límite que está siempre fijado por el ámbito al que puede llegar la imposición personal, que es la capacidad económica y la no confiscatoriedad.
-En el informe hacen especial hincapié en iniciativas que se pueden aplicar en zonas despobladas. Uno de los proyectos del Consell ha sido la instalación de cajeros automáticos.
-Propusimos varias. En el IRPF habría que adoptar deducciones para el establecimiento de actividades económicas en estas zonas despobladas. En el de Patrimonio habría que declarar la exención de aquellas inversiones o valores concretados en estos terrenos despoblados. En Transmisiones Patrimoniales también cabría establecer una exención para la adquisición de viviendas y de terrenos en estas zonas. Desde el Consell tendría que haber un plan transversal, tampoco se trata de que quienes vayan a vivir en territorios hoy despoblados puedan hacerlo como si vivieran en la calle Colón de Valencia. Eso es un error. Hay mucha gente a la que no le va a importar tanto tener o no un cajero como que su establecimiento tenga el menor coste fiscal o que cuente con las ayudas necesarias en forma de subvenciones.
-En creación de tributos propios, en el informe se mostraban partidarios de los vinculados a la transición ecológica, como emisiones de gases de efecto invernadero, o de la tasa sobre las bebidas azucaradas. ¿Cómo se habrían de implementar en su opinión?
-Aquí estamos hablando de tributos extrafiscales, por lo que no se trata de ingresar dinero, sino de evitar obesidad o daños en la salud de las personas. Sobre todo ello debatimos con amplitud en la comisión, hubo mucho debate interno. La gente tiene que entender que la fiscalidad sobre productos azucarados no tiene un objetivo recaudatorio, sino que está hecho en beneficio de los potenciales consumidores. El Consell y Les Corts tienen que ser muy sensibles para establecer un tributo que trate de forma igualitaria a todas aquellas bebidas donde existan azúcares, porque si no se puede crear una discriminación. Y eso nos podría llevar al judicializar el problema, a que hubiera fabricantes de determinados productos que sí están gravados, mientras que otros que también tengan azúcares, no lo estén. Esto exige una labor muy seria y muy rigurosa para no perjudicar la igualdad de todos los fabricantes de este tipo de productos. Y creo que lo más importante es que la ciudadanía se sienta identificada con una fiscalidad que trata de protegerla.
-A nivel político lleva cuatro años poniéndose encima de la mesa en la negociación de presupuestos, pero nunca ha salido adelante por el enfrentamiento dentro del Botànic.
-De eso es de lo que debemos de huir. Los tributos extrafiscales tienen siempre que trasladarse con el mensaje claro de que lo que se persigue no es recaudar, sino conseguir otra cosa. Eso es muy difícil y, sobre todo, es muy difícil cuando se hace de ello una bandería política.
"Soy absolutamente contrario al establecimiento de la tasa turística ahora mismo; en un futuro ya veremos, pero no es algo que vea con simpatía"
-Otra de las tasas de las que se habla mucho en el debate político es de la turística, en la que tampoco hay acuerdo. Ustedes recomendaban no implantarla en este momento por el contexto económico de la pandemia. ¿Pero cuándo piensa que sería buen momento?
-Yo aquí tengo una idea muy clara. Soy absolutamente contrario al establecimiento de la tasa ahora mismo. Estamos ante un sector que ha pasado y está pasando una crisis durísima por la pandemia y, en consecuencia, establecer una tasa sería absolutamente injusto en mi opinión. Pero es que además, desde el momento en que estamos configurando la Comunidad Valenciana como polo de atracción turística, a mí todo lo que se oponga a ese llamamiento me parece que no es aconsejable. Nunca me ha gustado esta tasa. En el futuro ya veremos, pero no es algo que vea con simpatía.
-En el seno de la comisión también parece que tuvieron un importante debate sobre el impuesto a las viviendas vacías.
-Sí, de hecho hay un voto particular. En esta materia se ha andado con pies de plomo por dos razones. Primera, porque ha habido pronunciamientos judiciales contrarios al establecimiento de tasas, no sólo de instancias territoriales, sino del Tribunal Supremo. Y segunda, porque estamos en un terreno que incide sobre un bien que siempre ha sido castigado fiscalmente. En este momento la titularidad, el ser dueño de un inmueble, supone pagar en renta, en Patrimonio, en Sucesiones si hay un fallecimiento, en Donaciones si hay por ejemplo transmisión de padres a hijos. Y luego está la fiscalidad local, que es el IBI y el impuesto de plusvalía. Los bienes inmuebles, los bienes raíces, de siempre han sido un foco sobre el que se ha asentado la fiscalidad, entre otras cosas porque es muy controlable. No se puede escapar, todos sabemos quién es el dueño.
Por eso el establecimiento de un impuesto sobre viviendas vacías se ha hecho en este caso de manera bastante reposada. Se ha sujetado sólo a personas jurídicas, fundamentalmente bancos, que son titulares de gran cantidad de inmuebles que están desocupados. Y, cuando se ha gravado a personas físicas, se ha hecho a aquellos titulares de un número considerable de inmuebles, que son 10. Para seguir avanzando en este tema, vería cuáles son las respuestas que siguen dando los tribunales a los distintos impuestos que se están estableciendo en toda España y cuál es al final el replanteamiento que se hace de la fiscalidad local.
-¿Qué piensa sobre las propuestas de ahorro de dinero, sobre todo desde los partidos de la derecha, dirigidas a adelgazar la administración? ¿Cree que serían cantidades sustanciales?
-Lo creo absolutamente necesario. Pienso que la Administración se está convirtiendo en un ser continuamente desbordado y, por tanto, que hay que adelgazarla por una razón fundamental. Y es que ese incremento de los puestos funcionariales va acompañado de una atribución de tareas también a todos los ciudadanos, que continuamente estamos siendo requeridos para hacer cosas que normalmente antes hacía la Administración o que puede conseguir por sus propios medios. Estamos asistiendo a un fenómeno absolutamente falto de lógica porque ese incremento de personal no está sirviendo para lo que debiera, que es mejorar el servicio.
Pero es que es un fenómeno que va más allá. La ley de medidas antifraude del pasado julio incluye que la Agencia Tributaria esté llamando a colaborar con ella a un número de funcionarios (por ejemplo, notarios o registradores) y obligando también a los particulares a dar cuenta continuada de todo lo que hacen o a entidades financieras, bancos y fondos de inversión a comunicar constantemente los datos. Al final, de seguir las cosas así, todos vamos a acabar siendo funcionarios. Con un agravante, y es que incumplir esos deberes de información conlleva sanciones. Cosa que no ocurre cuando es la Administración la que incumple los plazos de resolución de un proceso.
"Lo ocurrido con el impuesto de plusvalía es totalmente inadmisible en un Estado de Derecho"
-En el informe cargaron duramente contra el impuesto de plusvalía, que calificaban de "desproporcionado e insostenible". Recientemente, el Gobierno ha presentado una reforma del municipal después de que el Tribunal Constitucional lo anulara. ¿Cómo la valora? ¿A nivel autonómico se puede hacer algo?
-Todo lo que ha pasado con el impuesto sobre plusvalía es absolutamente inadmisible en un Estado de Derecho. En el año 2017, el Tribunal Constitucional declaró que el impuesto era parcialmente inconstitucional. Ese pronunciamiento venía acompañado de un emplazamiento a las Cortes Generales para que reformara el impuesto. En Guipúzcoa y Álava se cumplió. Pero el Congreso no hizo absolutamente nada. Ni el Gobierno cumplió con lo que tenía que cumplir, que era elaborar un proyecto de ley para llevar a las Cortes Generales, ni la oposición presentó una proposición de ley. Nadie hizo nada. ¿Qué ha pasado? Pues que hemos llegado a octubre del 2021 y el Constitucional (esto es algo que digo yo) se ha sentido burlado porque fue muy cauteloso para declarar esa inconstitucionalidad y confiaba en que las Cortes Generales le ayudaran a reformar el impuesto. Lo que pasa es que al Gobierno le gustan más los decretos leyes que los proyectos de ley.
Aun así, el TC ha recortado sensiblemente el alcance de los efectos de su sentencia. Con lo cual nos encontramos con personas que han pagado el impuesto sobre plusvalía de acuerdo con una ley que ha sido declarada contraria a derecho, pero muy pocos se beneficiarán de lo que ha dicho el Constitucional. Sólo lo harán los que han impugnado y han conseguido mantener vivo el recurso sin que adquiriera firmeza. Todo ello tiene unas consecuencias muy negativas para la ciudadanía porque lanza el mensaje de que siempre que haya un atisbo de inconstitucionalidad hay que recurrir como única manera de beneficiarse. Hay una falta de seguridad jurídica y un fomento de la litigiosidad.
"Me parece absolutamente fundamental que junto a la financiación autonómica se reforme la hacienda local"
- El Gobierno ya ha puesto en marcha el proceso para reformar la financiación autonómica. ¿Deberían hacerse las dos reformas conjuntamente, la fiscal y la de la financiación autonómica?
-Totalmente. Me parece absolutamente fundamental que la reforma de la financiación vaya acompañada de la de la hacienda estatal, autonómica y de la local. En este momento hay una comisión que en el mes de febrero va a presentar un informe al Ministerio de Hacienda sobre la fiscalidad estatal y se está elaborando otro informe sobre la fiscalidad autonómica. A mí lo que me parece inaplazable es el establecimiento de un nuevo régimen de haciendas locales porque estamos en uno que nace prácticamente del año 85. Han pasado 37 años y ya estaría bien que hiciéramos algo nuevo.
Esa reforma, a mi entender, tiene que conseguir un objetivo, y es que no todo repose sobre la tributación de los bienes inmuebles. Tendremos que habilitar formas que vayan más allá de lo que es un legado. El primer sistema tributario español de todo el conjunto de la nación es del año 1845, y todavía reposa sobre él el sistema actual. Lo que pasa es que se nos ha amontonado la faena.
-¿Usted qué espera después de que se presente esa propuesta de reforma fiscal en febrero?
- No tengo ninguna expectativa porque parto de la base de que yo concibo la Hacienda Pública como un todo que tiene la parte del gasto y la del ingreso, y quienes gobiernan hoy la identifican sólo con los ingresos. Con lo cual mi discrepancia es absoluta en el momento en el que se piden informes sólo sobre ingresos.
-¿Está a favor de la fijación de tipos de referencia u horquillas para los tributos cedidos como fórmula para evitar la competencia fiscal entre autonomías?
-Yo estoy a favor del artículo 14 de la Constitución, del principio de igualdad de los ciudadanos ante la ley. En consecuencia, lo que no entiendo es que haya comunidades donde una herencia paga el 30% y comunidades donde una herencia no paga absolutamente nada. Ese principio exige medidas que faciliten que no sea una declaración vacía de contenido.
-¿Y aquí quién tiene que actuar, el que baja los impuestos o el que los sube?
-Parece que el informe sobre financiación parte de una premisa: la necesidad de armonizar la tributación en los impuestos cedidos. Es decir, que si hoy día puede haber una reducción del 100% como la hay en el impuesto sobre Patrimonio en Madrid y en otras comunidades eso no existe, esa situación cambiará. Y quiere decir que habrá unos tipos mínimos y, a partir de ahí, cada comunidad hará lo que quiera. Pero lo que no se podrá hacer es la exoneración total de los impuestos.
