España y la vuelta a la realidad de las reglas fiscales

No hay mal que por bien no venga. Desde el punto de vista de la estabilidad económica, la idea inicial del Presidente del Gobierno español, Pedro Sánchez, de posponer las elecciones generales hasta diciembre de 2023 era una mala idea. En ambiente pre-electoral es casi imposible aprobar unos Presupuestos Generales del Estado, que se suelen elaborar en el otoño y habría sido necesario prorrogar los actuales o pactarlos in extremis en el seno de su  coalición contra-natura. Dado que a partir de enero de 2024 vuelven a aplicarse las normas europeas sobre los límites de deuda y gasto público derivadas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), que quedaron en suspenso desde el comienzo de la pandemia, dichos presupuestos deben elaborarse teniendo en cuenta que ha llegado el momento de comenzar el ajuste de las cuentas públicas. Por eso una prórroga de los de 2023 sería del todo inadecuada ya que, además de haberse realizado sin límites respecto a las necesidades de endeudamiento del sector público, los presupuestos actualmente en vigor contaban con los desembolsos de los fondos Next Generation, mayores en 2023 que en 2024.

La situación de las cuentas públicas en la actualidad es delicada, aunque menos de lo que lo sería sin el programa europeo. Como puede verse en la Tabla 1, España es uno de los países que mantiene un déficit público más alto, con niveles superiores a los medios de la Zona euro y la UE y muy parecidos a los de Francia. En el caso de Italia y España, los déficit se han producido a pesar de las importantes transferencias (tanto corrientes como de capital) procedentes de la UE. Entre 2021 y 2023 se ha ido desembolsando al Reino de España una gran parte del primer tramo del programa Next Generation EU, que supone, en total, casi 70.000 millones de euros a fondo perdido, es decir, que no debemos devolver. 

Tabla 1: Déficit (-) o superávit (+) público, en porcentaje del PIB

Fuente: EUROSTAT (2023)

Durante este año, está previsto (véase la Tabla 2 y el Gráfico 1) recibir 17.000 millones de euros. Restarían tres pagos más: 8.000 millones en 2024, algo más de 3.400 en 2025 y 4.000 a inicios de 2026. En la Tabla 2 puede verse la importancia del volumen de fondos recibidos estos años: normalmente, la suma del FEDER y del Fondo Social Europeo no suelen llegar a 5.000 millones al año. La asignación debida al Fondo de Resiliencia y al de pandemia (REACT-EU) han supuesto unos 20.500 millones adicionales en 2021, más de 22.000 en 2022 y casi 21.000 en este año 2023.

Tabla 2: Transferencias recibidas por España de Fondos Europeos entre 2018 y 2023

A partir de 2024 se reduce significativamente la financiación europea que se sustituirá, si el gobierno español así lo decide, por préstamos, al comenzar el segundo tramo del programa Next Generation. En este caso, supondrá endeudamiento adicional que no computará para calcular el montante de deuda pública acumulada pero que habrá que devolver y por el que habrá que pagar intereses.

Gráfico 1: Calendario de desembolsos del Programa de Recuperación y Resiliencia (Next Generation EU)

Por todo ello, el gobierno que salga de las urnas del 23 de julio, tenga el signo que tenga, contará (probablemente) con tiempo para elaborar unos presupuestos acordes con los desembolsos esperados para financiar el Plan de Recuperación y Resiliencia. Pero, además, deberá comenzar el proceso de ajuste para cumplir con las nuevas reglas fiscales, en forma de condiciones de déficit y deuda. Será esta última el principal problema. Como puede verse en el mapa y en la Tabla 3, España, Francia, Italia y Grecia son los países actualmente más endeudados.

Tabla 3: Deuda pública acumulada, en porcentaje del PIB

Fuente: EUROSTAT (2023)

Aunque aún no se ha llegado a un acuerdo firme sobre dichas condiciones, la Comisión realizó una propuesta a finales de abril de 2023 para flexibilizar el PEC. Se trata de un paquete de tres medidas que abordan el brazo preventivo del PEC, el brazo correctivo y dan un mayor papel a las autoridades fiscales independientes fiscales (la Airef en España). Hay que hacer compatible enfrentarse a los actuales niveles de deuda pública más altos (tras la Covid y la invasión de Ucrania) con mantener la inversión pública siguiendo las prioridades de la Unión (transición verde y digitalización) para lograr una recuperación rápida y sostenible. El objetivo final es aumentar la aceptación por parte de los países miembros como propias de las normas fiscales, simplificarlas y mejorar su cumplimiento. 

Por lo que se refiere al ámbito preventivo, la Comisión publicaría una “trayectoria técnica” para los Estados miembros con un coeficiente de déficit superior al umbral del 3 % del PIB o deuda pública acumulada superior al 60 %, (este es el caso de España, clasificada como país de alto riesgo) de forma que el gasto no exceda el crecimiento del PIB a medio plazo y que la ratio deuda/PIB sea inferior al final del periodo de ajuste de la que existía inicialmente. Dicha senda sería el resultado de una negociación bilateral con un mínimo horizonte de 4 años, prorrogable a 7 para incentivar compromisos de inversión y reformas estructurales. Para conseguir este objetivo, la Comisión vigilará la senda de gasto neto de cada país. En el caso de España, esto implicará un programa de consolidación fiscal y de reformas estructurales. Respecto al brazo correctivo, en el caso de los Estados miembros altamente endeudados, es decir, España, que se desvíen de la senda de gasto neto acordada de acuerdo con el análisis de sostenibilidad de la deuda, la propuesta introduce un ajuste fiscal mínimo del 0,5 % del PIB anual si un país está por encima del umbral del 3 % de la ratio de déficit en un procedimiento de déficit excesivo.

Mapa 1: Deuda pública acumulada, en porcentaje del PIB

España se encuentra entre los países con mayor riesgo según la clasificación de la Comisión; con un déficit que roza el 5% (un 4.5% de déficit estructural) y una deuda del 113% del PIB en 2022. Por tanto, es de esperar que, simultáneamente al uso de los fondos europeos que quedan por desembolsar y las reformas necesarias para recibirlos, va a comenzar un proceso de reequilibrio de las cuentas públicas, para evitar problemas futuros de sostenibilidad en el actual contexto de tipos de interés al alza. Aunque menos doloroso y más moderado que el ajuste realizado entre 2012 y 2014, el inicio de la nueva legislatura coincidirá con una vuelta a políticas fiscales más restrictivas. Gobierne quien gobierne. Superada la pandemia y aún con guerra en Europa, es necesario volver a la realidad de la aritmética presupuestaria. 

España es el país que más ha incrementado la ratio deuda/PIB desde 2019, 15 puntos frente a 6 de media en la UE. Las circunstancias excepcionales pueden justifican déficits y deuda pública elevadas, pero el populismo y la procrastinación típica de las campañas electorales sólo nos puede llevar a empobrecernos. Como ya vimos en un artículo anterior, España es el país de la UE donde más ha caído la renta per cápita en paridad de poder de compra, por tanto, nos empobrecemos de forma relativa a nuestros socios. Cuanto antes se apure este cáliz y nuestros representantes se pongan a trabajar, mejor.