La mal llamada 'tasa turística municipal': aspectos clave

VALÈNCIA. En un año récord en el sector turístico vuelve a la escena, como serpiente de verano, la implantación de la mal llamada “tasa turística” por parte de los Ayuntamientos. En estos días el tema ha cobrado actualidad por sendas declaraciones, tanto de la Generalitat Valenciana, que se inclina por descartarlo como un tributo autonómico; como del Ayuntamiento de València, que plantea la posibilidad de articularlo como tributo municipal. Ciertamente, resulta fragmentario e incompleto calificar, a priori, como negativo, el efecto que pueda tener, sin tener presente determinadas premisas:

- El acuerdo sobre el diagnóstico de la actividad turística y su enorme peso específico en la recuperación económica.

- Las estrategias orientadas hacia un incremento no solo cuantitativo, sino también cualitativo del número de visitantes a atraer.

- La necesidad de alcanzar un grado suficiente de cooperación entre los distintos niveles de Gobierno y que garantice una concordancia en las políticas turísticas.

- El desarrollo de modelos de cogestión público-privada en la promoción del turismo. 

La configuración de este nuevo recurso financiero, ligado a la actividad turística según las anteriores premisas, puede alcanzarse a través de dos 'itinerarios'. De un lado, a través del camino emprendido en Cataluña, donde se ha establecido un impuesto propio de la Comunidad Autónoma, distribuyendo parte de la recaudación a los Ayuntamientos a través de diversos fondos.

De otro lado, la creación de un nuevo impuesto municipal mediante la modificación del Texto refundido de la Ley reguladora de Haciendas Locales (en adelante, TR-LRHL). El proceso en Cataluña partió de una iniciativa de la ciudad de Barcelona y que se correspondía con este segundo “itinerario”, posteriormente abandonado tras la decisión de la Comunidad. Pues bien, esto es lo que pretende ahora el Ayuntamiento de València, tras descartar la Generalitat la creación de un tributo autonómico.

No puede olvidarse, tampoco, la oportunidad de este debate en un momento en que ha entregado su Informe final (julio de 2017) la Comisión para la revisión del modelo de financiación local, con representación del Gobierno central y la FEMP. En el mismo se propone incorporar, al TR-LRHL, un impuesto potestativo sobre las estancias turísticas. Tiene su justificación “en que la estancia en hoteles o establecimientos análogos es un inequívoco signo de capacidad económica y, en la razonabilidad de que los turistas contribuyan, en la medida de su uso, a la financiación de unos servicios públicos”.

Para ello debe tener “un hecho imponible suficientemente amplio como para englobar todas las modalidades de estancias turísticas. El contribuyente habría de ser la persona que realiza la estancia, si bien, a efectos de facilitar la gestión del impuesto, podría determinarse que el titular del establecimiento turístico fuera el sustituto del contribuyente. La base imponible habría de tener en cuenta el número de estancias y en la fijación de la cuota se podría distinguir, otorgando cierto margen a la autonomía local, entre establecimientos de distintas categorías”.

La figura no se corresponde a una tasa turística

Sin duda, como hemos puesto de manifiesto en publicaciones anteriores y reconoce la Comisión, esta figura tributaria no se corresponde, técnicamente, con la categoría de tasa -a pesar de la generalización de la expresión 'tasa turística'-, sino que se trata, propiamente, de un impuesto, pues no grava la prestación de ciertas actividades públicas. 

De aquí que su establecimiento requiere, en primer lugar, la previa modificación del TR-LRHL, para introducirlo en el catálogo de figuras impositivas; regular sus elementos esenciales; determinar su carácter, obligatorio o potestativo y, en este segundo caso (que parece la opción más conveniente), arbitrar los espacios para hacer efectiva la autonomía municipal. Y, en segundo lugar, extremarse el rigor en los procesos de elaboración y aprobación de las Ordenanzas Fiscales, con el objetivo de evitar conflictividad posterior o, incluso, riesgos de anulación derivados de vicios cometidos en esta fase del proceso normativo que ya corresponde a los Ayuntamientos.

A su vez y no menos importante, resta por determinar el ámbito subjetivo de aquellos a los cuales se atribuiría la potestad de establecerlo. Hemos de recordar que el TR-LRHL define como turísticos, en función de determinados criterios no exentos de discusión y no siempre acordes con la normativa autonómica, a determinados Municipios, pero únicamente a los efectos de recibir recursos adicionales derivados de la participación en los ingresos del Estado. No parece que este concepto deba ser aplicado, sin más, a los que puedan establecer el nuevo tributo en su territorio, ya que no puede desconocerse el impacto que la recaudación tributaria, generada por el sector turístico, tiene respecto a los niveles de gobierno estatal y autonómico. Por ello, el análisis de esta cuestión ha de quedar inserto en la necesidad de un replanteamiento de los criterios de distribución, en el marco general del sistema de financiación territorial, de los recursos vinculados a la actividad y consumo turístico.

Por último, entendemos que, cualquier iniciativa de modificación del TR-LRHL para permitir la implementación de esta nueva figura, ha de complementarse con el análisis de los recursos tributarios de titularidad estatal, y/o parcialmente cedidos a las Comunidades Autónomas, que pueden ser objeto de distribución a los Ayuntamientos. En orden al diseño de una estrategia global de desarrollo e impulso de la actividad turística resulta necesario superar cualquier perspectiva o planteamiento unilateral, que desatienda la relevancia que adquieren los recursos generados por este sector y la confluencia de los intereses de los distintos niveles de Gobierno.

Experiencias pasadas, en las que pueda haberse relegado la problemática de las Haciendas Locales a análisis fragmentarios o extemporáneos, ilustran la necesidad de afrontar una posible actuación combinada de distintas figuras fiscales. Su aplicación, en conjunto, debe permitir sanear la situación financiera manteniendo, a un tiempo, la competitividad de los destinos turísticos españoles.

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Ana María Juan Lozano es catedrática acreditada de la Universitat de València y Javier Martín Fernández es catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense