La Unión Fiscal Europea y la convergencia del mercado de trabajo

Benjamin Franklin fue uno de los Padres Fundadores de Estados Unidos y, como tal, se involucró personalmente en el diseño de las instituciones del nuevo país. Verdadero representante de su tiempo, fue intelectual, científico, periodista, editor, inventor y diplomático, entre otras cosas. De entre sus muchos escritos y fases célebres la que yo prefiero reza: “Nada hay seguro en esta vida, salvo la muerte y los impuestos”. 

A pesar de que el proceso de integración en Europa comenzó hace más de cincuenta años, continúa siendo muy imperfecto. Aunque se ha avanzado con bastante rapidez en los aspectos estrictamente económicos (como la libre circulación de mercancías, el mercado interior o la propia moneda única) las instituciones que deben garantizar que dichos acuerdos funcionen han ido siempre a la zaga. De ahí que inicialmente tuviera que ser el Tribunal de Justicia quien con su jurisprudencia fuese eliminando progresivamente obstáculos a la libre circulación de productos o quien diera carta de naturaleza al reconocimiento mutuo antes de que se aprobase el Acta Única.

"A pesar de que el BCE se viera como una entidad todopoderosa e independiente en el nuevo entramado institucional, nació con la tara de no poder ser prestamista de última instancia"

La unión monetaria nació también sin algunas de las herramientas necesarias para su (auto)defensa. Si bien no hubo ninguna duda - pues era imprescindible - sobre la creación del Banco Central Europeo, sin embargo se dejó en manos de los países miembros y de los bancos centrales nacionales la supervisión de las entidades financieras (con los desastrosos resultados que todos conocemos). También la otra gran política macroeconómica (la fiscal) siguió siendo competencia exclusiva de los estados, con la excepción de los límites establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y la consiguiente coordinación a que dio lugar. A pesar de que el BCE se viera como una entidad todopoderosa e independiente en el nuevo entramado institucional, nació con la tara de no poder ser prestamista de última instancia en la unión monetaria. No se consideró necesario, puesto que en el Tratado de Maastricht se acordó que ningún país sería rescatado. Sin embargo, además de la política monetaria, el BCE es responsable de su moneda y, al final, ha acabado haciendo lo que tenía que hacer para preservar su valor. 

Durante los peores momentos de la crisis hubo que apelar al Fondo Monetario Internacional para acudir a rescatar a los países que vieron cerrados los mercados financieros internacionales, al tiempo que se crearon fondos de emergencia por un importe de medio billón de euros. Junto con el reforzamiento de los mecanismos de coordinación fiscal (en el Semestre Europeo y el llamado “Paquete de Seis” medidas), con sanciones semi-automáticas en caso de incumplimiento, se acabó creando un fondo de emergencia, el MEDE o Mecanismo Europeo de Estabilidad. Además, en el Tratado (intergubernamental) de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (2012) se acordó reformar las más altas leyes de los países miembros (en nuestro caso, el artículo 135 de la Constitución) para comprometerse a no superar un 0.5% de déficit público en momentos tranquilos del ciclo.

Al final, como diría el propio Franklin, estamos hablando de los impuestos. Tras las medidas de emergencia y recuperada la calma, el Informe de los Cinco Presidentes vuelve a abordar el tema, estableciendo un calendario que supondría una unión fiscal o presupuestaria en 2025, tras un proceso de convergencia en tres etapas similar al que se siguió para acceder a la unión monetaria. 

Política fiscal

¿Es realmente necesaria una política fiscal común en la unión monetaria? A pesar de que, desde un punto de vista político, resulte complicado que un país esté dispuesto a ceder una de las principales señas de soberanía, es también cierto que en una unión monetaria los países miembros pueden verse afectados negativamente por las acciones de otros (por ejemplo, el contagio griego). En ese caso, si hiciera falta aumentar el gasto público para atender al aumento del desempleo, por ejemplo, no parece lógico que un país que ha cumplido las normas comunes tuviera que realizar él solo todo el esfuerzo del ajuste necesario. En otras palabras, cualquier aumento de gasto extraordinario irá seguido, tarde o temprano, por un aumento de los impuestos. En una estructura cuasi-federal, como la europea, debería existir un presupuesto común de un cierto tamaño que pudiera asistir a los países miembros en ese caso, para que dicho ajuste se repartiera entre todos los contribuyentes del área integrada, cumpliendo una función llamada “estabilizadora”. Ya en los años setenta, el Informe McDougall llegó a la conclusión de que ese presupuesto federal debería suponer un mínimo del 20-25% del PIB del área. 

"En una estructura cuasi-federal, como la europea, debería existir un presupuesto común de un cierto tamaño que pudiera asistir a los países miembros"

El antes citado Informe de los Cinco Presidentes lo aborda, aunque de manera algo ambigua, posiblemente debido a lo sensible de la cuestión. La principal aportación de este informe, factible a corto plazo, es crear un Consejo Fiscal Europeo (CFE) independiente, que apoyaría a la Comisión Europea sobre cuál sería la política fiscal más adecuada en cada momento para la zona del euro. Más recientemente se ha publicado en Bruegel un informe elaborado por tres miembros del “Conseil d’analyse économique” francés (A. Bénassy-Quéré, X. Ragot y G. Wolff) que hacen recomendaciones sobre cómo poner en marcha la unión fiscal. Parece de especial relevancia y oportunidad, dado que beneficiaría directamente a países como España.

Apoyándose en el CFE y sus recomendaciones, se podría determinar en qué fase cíclica se encuentra cada país respecto al ciclo europeo (normal, buena o mala). Se establecería un presupuesto “federal” que se encargaría de la estabilidad macroeconómica de los países en mala situación, co-financiando dos tipos de gasto: los pagos por desempleo y el mantenimiento de la inversión pública. Durante las fases malas del ciclo, además, dichos incrementos del gasto no computarían en el déficit. Cuando el país mejorara cíclicamente (siempre según el CFE) volvería a computar y comenzaría el ajuste y la reducción del endeudamiento. Se trataría, por tanto, de crear un sistema europeo de coaseguro del desempleo, semejante al existente en Estados Unidos, donde supone aproximadamente un 0.4% del PIB en promedio. No obstante, este sistema sólo beneficiaría a los países que hubiesen cumplido unas condiciones de convergencia en el mercado de trabajo. Por lo que se refiere al volumen presupuesto europeo común, éste iría aumentando progresivamente, empezado por un 2-2.5% del PIB (algo más del doble del actual presupuesto de la UE) hasta acercarse, con el tiempo, al 20% del PIB europeo. 

Con el nacimiento de la zona euro y la consiguiente bajada de los tipos de interés, en España se aprovechó para amortizar deuda hasta dejarla en un 35.5% en 2007 (partiendo de un máximo del 67.4% en 1996). La llegada de la crisis financiera global supuso un shock asimétrico para las economías más endeudadas de Europa, como España. La drástica caída de la actividad económica en España supuso, a su vez, una reducción de ingresos públicos y un aumento del gasto por desempleo. El coste, económico y social, de la crisis habría sido mucho más llevadero de haber existido ese coaseguro europeo que, a su vez, nos habría disciplinado a la hora de llevar a cabo las reformas estructurales (aún pendientes) en la economía española.