Los 30 'pecados' de la constructora de colegios que creó Zaplana y hundió Camps

VALENCIA. Una máquina de generar deuda con sobrecostes injustificados y numerosas irregularidades en la contratación. El informe que la Intervención General acaba de realizar sobre la empresa pública de construcción de colegios de la Generalitat pone negro sobre blanco lo que se ha sospechado durante años: que Ciegsa fue una herramienta para eludir los controles de la administración cuya creación no respondió a ninguna justificación económica, ya que a la administración le hubiera salido más barato ejecutar directamente las obras.

El estallido de la operación Taula, que investiga una "trama corrupta" que amañaba contratos para realizar adjudicaciones fraudulentas a cambio de comisiones señala que esta empresa habría jugado un papel esencial en la presunta financiación ilegal del PP y el lucro personal de algunos de los implicados en esa red, tal y como informó Valencia Plaza.

A 31 de diciembre de 2014, Ciegsa ya había costado a la Generalitat Valenciana más de 2.826 millones de euros. Ahí se incluyen los 1.734,86 millones de euros de deuda que la empresa arrastraba hasta 2013 y que fueron asumidos por la Generalitat en noviembre de ese año dentro del proceso de reestructuración del sector público valenciano. Pero a esa cantidad aún habrá que sumar las deudas derivadas del proceso de extinción y liquidación en el que se encuentra la sociedad, con las que también tendrá que cargar las arcas públicas. 

Según detalla el informe de la Intervención, el pecado original de Ciegsa fue el contrato firmado en febrero de 2001 por el cual la empresa pública, creada por el Consell que presidía Eduardo Zaplana, asumía la construcción y financiación de los colegios encargados por la Generalitat, así como la contratación de los suministros de equipamiento escolar. Posteriormente Ciegsa facturaba a la administración por el servicio prestado.

La contratación de las obras que la administración dejó en manos de la empresa en virtud de un convenio que la Intervención considera "irregular" se realizó en muchos casos sin presupuesto ni control. El mayor perjuicio económico derivado de esas irregularidades, con sobrecostes de hasta un 36% en la ejecución de las obras, corresponde a la etapa de Francisco Camps como jefe del Consell y, en particular, al periodo en el que el consejero delegado de Ciegsa era Máximo Caturla, uno de los principales investigados en la operación Taula.

Ciegsa gastó 2.706 millones de euros para construir y equipar colegios y montar barracones, para los cuales se endeudó en 2.600 con unos intereses de 393 millones. Toda esa deuda cuelga hoy de la mochila de la Generalitat, que incluso ha reconocido facturas por obras de colegios que ni siquiera han sido entregados a la Conselleria de Educación.

Así pues, estos son los principales pecados que el análisis de la Intervención pone al descubierto sobre el proceder la constructora de colegios que ideó Zaplana y desbarró con Camps.

1.El convenio original fue irregular porque no existió informe de la intervención delegada y las transferencias a Ciegsa se articularon como subvenciones cuando en realidad el convenio regula relaciones propias de un contrato administrativo.

2. Se abusó de la encomienda de gestión con el objetivo de "privatizar el régimen jurídico contractual" a la hora de externalizar una obra. Con ello se evitaba tener que ceñirse a las normas de contratación públicas. De ese modo, Ciegsa subcontrataba la práctica totalidad de sus trabajos para eludir los controles públicos. 

3. El precio lo ponía Ciegsa, de modo que la Conselleria no tenía palabra sobre el presupuesto estimado de las obras.

4. Los encargos de la Conselleria adolecieron de una falta de control manifiesta, según el interventor. Como ejemplo, cita la ausencia del control material de la inversión preceptivo por parte de la Intervención General para inversiones superiores a 300.000 euros. De hecho, muchos de los colegios comenzaron a ocuparse sin que la obra hubiera sido recepcionada oficialmente por la Generalitat, lo que da idea de la falta de controles sobre posibles defectos o errores en la obra: "la ocupación precedía a la recepción de forma mayoritaria". 

5. La Generalitat no efectuó reservas de crédito para los encargos a Ciegsa. Entre 2001 y 2013, la Generalitat presupuestó 67,50 millones de euros, una cantidad "notablemente insuficiente" comparada con los 1.581 millones de euros en obras licitadas por Ciegsa.
Además, la Conselleria incumplía sistemáticamente la obligación de librar efectivamente los fondos correspondientes en el momento en que Ciegsa le presentaba las facturas. De ese modo, de los 2.533 millones de euros facturados por la empresa pública a la Conselleria hasta noviembre de 2013, la Generalitat sólo había reconocido obligaciones de pago por importe de 65,50 millones, un 2,52% a lo largo de doce años. Pese a todo, en ese momento la Generalitat asumió una deuda de facturación con Ciegsa de 1.734 millones de euros.

6. Como consecuencia de lo anterior, en los doce años analizados la empresa pública se endeudó en casi 2.600 millones (1.904 en créditos y 694 en pólizas de crédito). Sólo por los intereses ha tenido que pagar 393 millones, más otros 33,66 para compensar a los contratistas por no pagar a tiempo. Hoy toda esa deuda ha sido asumida por la Generalitat.

7. El acuerdo con Ciegsa incumplía la ley al reconocer como titular de los centros a la empresa en lugar de a la Generalitat, algo que no debió ser así porque se trata de bienes afectos a un servicio público.

8. La empresa pública tenía el control absoluto de las licitaciones, adjudicaciones y pago de los contratos de suministro escolar. El papel de la administración era secundario -sólo realizaba las valoraciones técnicas- de modo que en la práctica era Ciegsa la que decidía quién se llevaba los contratos.

9. Gastos injustificables. La inversión en equipamiento escolar en los años analizados asciende a 249,15 millones de euros, con gastos más que discutibles. Es el caso de los 5,58 millones que Ciegsa le facturó a la Generalitat por el programa informático Itaca, que no guarda relación alguna ni con las prestaciones del equipo escolar ni con el objeto social de la empresa. Además, Ciegsa, que subcontrató ese servicio, pagó menos IVA del que luego le repercutió a la Generalitat.

10. La empresa debió ceñirse a las normas de contratación pública y no lo hizo. Además, se ha detectado que varios de los contratos originales se alteraron de manera sustancial, lo que contraviene los principios de igualdad de oportunidades y concurrencia por el que deben regisrse las administraciones.

11. Se llevaron a cabo licitaciones injustificadas por lotes con varios colegios independientes, lo que limitó la competencia entre las empresas aspirantes.

12. La falta de concreción en el objeto del contrato provocó que se llevaran a cabo varias adjudicaciones por encima del presupuesto base de licitación.

13. Las bajas estaban injustificadamente limitadas al 16% para las obras, lo que vició de inicio la valoración de las ofertas al penalizar a los aspirantes con bajas mayores. Esa limitación del 16% a las bajas estuvo vigente entre 2005 y 2008, un periodo que coincide con la etapa en la que Máximo Caturla, imputado en la operación Taula, era gerente de esta empresa pública.

14. Se abusó también de los procedimientos negociados sin publicidad. Casi todas las aulas prefabricadas se contrataron así.

15. Las licitaciones de los servicios de asistencia técnica, redacción de proyectos o dirección de obras se adjudicaron como una mera subasta, ya que la valoración técnica es idéntica (50 puntos) en una gran cantidad de expedientes analizados por la intervención.

16. Varios de esos servicios fueron contratados a distintos profesores de la Universidad Politécnica de Valencia (UPV), pero los contratos se formalizaban con la propia universidad. La intervención destaca que se trata de personal sujeto a un régimen de incompatibilidades y que en los expedientes no consta la autorización de compatibilidad en las ofertas presentadas por los profesores titulares.

17. Se han detectado numerosos casos de alteraciones de las condiciones de licitación, un hecho contrario a la norma porque incumple los principios de igualdad de trato, concurrencia y transparencia entre licitadores. En este sentido, la intervención señala que, en 30 expedientes de obras contratadas por Ciegsa analizados, en 29 casos las obras se modificaron los proyectos. En 14 casos fueron modificaciones que alteraron las condiciones esenciales del contrato inicial y que llegan hasta el 70%. La intervención reprocha a Ciegsa su permisividad con la "distorsión" de las condiciones que rigieron la licitación.

18. La empresa contrató de forma irregular a profesionales para la supervisión técnica de los proyectos. La Intervención analiza tres casos concretos y concluye que se les debió contratar como personal laboral por cuenta ajena en lugar de como se hizo: adjudicando los servicios de consultoría a personas que facturaban a la empresa exactamente la misma cantidad mes tras mes.

19. La contratación de las obras mediante la modalidad de "abono total del precio" que utilizaba Ciegsa exigía una mayor capacidad económica a los aspirantes y constituía una limitación desproporcionada a la concurrencia de empresas.

20. El informe llama la atención sobre dieciséis convenios de colaboración entre Ciegsa y distintos ayuntamientos mediante los cuales estos se atribuían las facultades que correspondían a Ciegsa para la contratación, ejecución, supervisión y recepción de las obras. Ocurrió así con la Escuela de Teatro de Manises o el CEPA Francesc Bosch i Morata de Xàtiva. Con ello, Ciegsa quedaba reducida a mera financiadora de las obras.

El hecho de que Ciegsa dejase de ejecutar por sí misma los encargos de la Conselleria en beneficio de los ayuntamientos implica que no se puedan aplicar los mecanismos de control de la normativa autonómica y, por tanto, "no se pueda constatar si ha habido o no un uso correcto y eficiente de los fondos públicos", alerta la intervención.

21. Ciegsa gastó más de 92 millones de euros en barracones. La intervención subraya la tramitación "improcedente" de la gestión de las aulas prefabricadas, que primero se hacía mediante encargos regulados en el convenio de colaboración con la Conselleria y, posteriormente, mediante encomiendas de gestión.

22. Además, no se hacía nada para acortar los plazos de permanencia en los barracones. El informe alerta del elevado tiempo que pasa desde que se encargan las aulas prefabricadas hasta la ejecución de las obras de los colegios. En algunos casos han pasado más de ocho años desde que la Conselleria encarga un colegio a Ciegsa hasta que ésta ejecuta las obras. En la mitad de los centros analizados se encargaron antes los barracones que las obras, lo que evidencia "mala planificación y gestión de las necesidades" y condena a los alumnos a permanecer en los barracones más tiempo del imprescindible.

23. Barracones adjudicados a dedo. Es otra de las múltiples irregularidades en materia de contratación que destapa el informe: en cinco de los siete expedientes analizados, las aulas prefabricadas se adjudicaron mediante procedimiento negociado sin publicidad.  Todos los expedientes incluidos en la muestra analizada superan el millón de euros facturado a Ciegsa. Era  la Conselleria la que decidiía la necesidad de los barracones, pero la encargada de contratarlos era Ciegsa.

24. La facturación ficticia no sólo se dio en el caso de los suministros, sino también en las aulas prefabricadas. En uno de los expedientes, la empresa siguió facturando el alquiler de los barracones al menos durante los seis años siguientes a la entrada en funcionamiento de las obras de ese colegio.

25. La Conselleria de Educación no controlaba el coste real de los encargos a Ciegsa porque no comprobaba la documentación. Ciegsa pasaba a la Conselleria una o varias facturas por el coste total del encargo sin desglosar y la administración las daba por buenas sin comprobar. La Generalitat, además, asumió deuda de facturas sin verificar la correcta ejecución material del encargo.

26. Entre esa deuda, existen facturas de obras cuya ejecución no se ha comprobado. Esto es, Ciegsa facturó 721,68 millones por centros que, a 31 de diciembre de 2014, "no habían sido recepcionados por la Conselleria ni puestos a disposición de ésta".

27. La conclusión esencial del informe es que a la Generalitat le resultaba más caro encargar los colegios a Ciegsa que ejecutarlos directamente a través de la Conselleria de Educación. Así lo creen los técnicos de la Conselleria de Infraestructuras que han colaborado con la intervención para valorar el trabajo de Ciegsa.

28. Uno de los factores que contribuyó a ese encarecimiento fue, según los técnicos, la facturación de "unidades nuevas" ejecutadas sin aprobación previa y, por tanto, sin valorar su necesidad ni el precio.

29. El importe abonado de más por la Generalitat entre construir directamente un colegio o encargarlo a Ciegsa llega a ser de un 16% en el momento de la liquidación y del 36% en el momento de la ejecución del contrato.
Así, para institutos del mismo tamaño contruidos en la misma época y localidad, la Conselleria de Educación pagaba el metro cuadrado a 670,45 euros, mientras que los encargados a Ciegsa le salían por 912,31 euros por metro cuadrado.
Uno de los centros analizados para llegar a esta conclusión (el IES 4 de Torrevieja) fue adjudicado por Ciegsa a Cleop, una de las constructoras investigadas en la operación Taula cuyo presidente fue detenido y permanece imputado. En este caso, las modificaciones posteriores al proyecto hicieron que la constructora acabara facturando a Ciegsa un importe un 40% superior al presupuesto base de licitación.

30. Un salario medio de hasta 55.914 euros. En sus trece años de actividad, los gastos de personal de Ciegsa han sido de 42,65 millones. Cada uno de sus 73 trabajadores le costaba a la empresa una media anual de 41.665 euros, que llegaron a ser casi 56.000 euros en 2012.